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關鍵字：北斗應用、衛星導航、法律問題
一、導言
北斗巡天興九州，天地導航惠蒼生。
天網廿六載已成，應用發展法護航。
2020年6月23日，我國在西昌衛星發射中心成功發射了北斗三號全球衛星導航系統最后一顆組網衛星。此次的地球靜止軌道衛星收官發射一波三折，為確保成功，兩次推遲，終于獲得完滿結果。至此，北斗三號全球衛星導航系統星座部署全面完成。中國北斗系統的建設進入新里程！
筆者在與中國宇航學會衛星應用專業委員會的專家委員余建國余老分享此喜訊時，余老作為一名衛星行業的老兵，他感慨萬分，專門發來信息熱烈祝賀北斗三號的成功建成！ 余老曾經擔任國家減災中心汶川地震現場應急救災通信專網（衛星）的總指揮，作為上海維賽特 VSAT 的創始人，他尤其關注我國在衛星商業應用領域的發展問題。
他提到，北斗二十六年發射了55顆衛星，而他帶領的團隊用了二十七年的時間編織了52張衛星應用的“天網”，例如全軍遠程醫學信息網、應用于民政部視頻會議的天地復合網、漁政巡航衛星通信保障網絡、918海上鉆井平臺衛星通信網等衛星應用網絡。作為我國在衛星商用應用領域的前輩，余老常常談起“守住初心”，發展衛星事業是為了國家強大，更為了人民幸福。他殷切希望在北斗新發展的階段，我國衛星事業能更關注應用，大力推廣商業民用領域的服務，真正的惠及萬千民眾。
筆者曾問過周邊朋友，您們了解北斗嗎？知道我國的北斗衛星導航系統嗎？您們用過北斗嗎？很多朋友都說，了解北斗是我國的衛星導航定位系統，但導航不是一直用GPS嗎？甚至很多人都不知道自己是否用過北斗導航。那么，
北斗是不是吹出來的？
北斗除了導航還能做些什么？
大家有沒有用上北斗？
北斗系統會遇到哪些法律問題？
如何為北斗發展提供法治保駕護航？
二、北斗產業鏈及商業應用
（一）北斗系統的發展歷程
北斗系統從20 世紀80 年代開始探索。自1994年啟動北斗一號建設，2004年啟動北斗二號建設，2009年啟動北斗三號建設，現隨著北斗三號最后一顆衛星的發射，將全面建成北斗三號系統；2035 年，以北斗系統為核心，將建設完善更加泛在、更加融合、更加智能的國家綜合定位導航授時體系。
（二）北斗系統提供的服務及特點
北斗系統由空間段、地面段和用戶段三部分組成。
空間段包括衛星設計、制造和發射等天基系統建設；
地面段包括主控站、注入站和監測站等網絡設備及地基增強系統建設；
用戶段可分為上游（基礎軟件及器件，包括芯片及算法、天線、板卡、軟件、GIS及電子地圖）、中游（系統和終端集成，包括平臺建設、車載、手持等終端）、下游（運營服務，包括入網注冊、導航定位、位置信息等服務）。
北斗三號系統是由3GEO+3IGSO+24MEO 構成的混合導航星座，系統繼承有源服務和無源服務兩種技術體制，為全球用戶提供基本導航（定位、測速、授時）、全球短報文通信和國際搜救服務，同時可為中國及周邊地區用戶提供區域短報文通信、星基增強和精密單點定位等服務。
目前，全球四大導航衛星系統包括美國的 GPS、俄羅斯的GLONASS、中國北斗及歐洲的伽利略，與以上四大衛星導航系統相比較，北斗系統具有以下特點優勢：
一是空間段采用三種軌道衛星組成的混合星座，與其他衛星導航系統相比高軌衛星更多，抗遮擋能力強，尤其在低緯度地區性能優勢更為明顯。
二是提供多個頻點的導航信號，能夠通過多頻信號組合使用等方式提高服務精度。
三是創新融合了導航與通信功能，具備定位導航授時、星基增強、地基增強、精密單點定位、短報文通信和國際搜救等多種服務能力。
當北斗系統提供全球服務，意味著我國北斗導航系統進入全球衛星導航的萬億美元規模市場競爭。
（三）北斗系統的產業發展
談到我國北斗導航產業的商業應用發展，本文采取狹義定義，主要是指產業鏈的用戶段。目前用戶段已形成由基礎產品、應用終端、應用系統和運營服務構成的完整產業鏈，已在國家關鍵行業和重點領域標配化使用，并在大眾消費領域規模化推廣應用。
目前北斗應用正處于行業應用的深入推進階段。根據中國衛星導航系統管理辦公室發布的最新發布的《北斗衛星導航系統發展報告》，比如在交通運輸全領域，截至2019年12月，國內超過650 萬輛營運車輛、4萬輛郵政和快遞車輛，36 個中心城市約8萬輛公交車、3200 余座內河導航設施、2900 余座海上導航設施已應用北斗系統。同時，國務院、發改委、旅游局、交通部、農業部、財政部、海洋局、民航局等國家部委相繼出臺北斗產業政策，助推北斗行業發展。并且在安全生產、突發事件應急體系、旅游信息化等方面明確使用北斗系統。
對于人們最易于接觸的大眾消費領域應用領域，目前北斗系統發展處于“啟動期”。 主要集中于智能手機、智能穿戴終端及智能網聯汽車等方面，根據中國衛星導航定位協會發布《2020中國衛星導航與位置服務產業發展白皮書》2019年，截至2019 年第三季度，在中國申請入網的具有定位功能的智能手機有400 余款，其中支持北斗定位的近300 款，華為、小米等主流企業全面支持北斗系統。目前，國內外主流芯片廠商已推出兼容北斗的通導一體化芯片，應用于各種可穿戴及定位智能終端。同時，各地發展智能網聯汽車的熱度不減。隨著北斗三號全網建成，性能性價比進一步提升，大眾消費市場將呈現爆發式增長。
三、北斗系統應用所涉法律關系極其復雜
北斗衛星導航系統包括了整個產業鏈的產業參與主體和各種合作關系，尤其寬泛，各種法律關系復雜多樣。北斗衛星導航產業是一個龐大的系統工程，其參與主體上到世界各國、我國中央政府、國務院六部委，還有軍隊總裝備部、總參謀部以及各種地方機構，下有民間商業的各類研究機構、企事業單位等商業主體、公民個人。參與主體數量眾多且關系復雜，既涉及行政法律關系亦涉及刑事、民事的法律關系。
如今北斗三號全面建成，將面向全球提供北斗系統服務，不可避免涉及地球外層空間及國家之間的關系，將會面臨聯合國《外層空間條約》、《責任公約》法、《登記公約》、《營救協定》、《國際電信聯盟組織法》等國際法的調整。在民用航空等衛星導航應用的重要領域，也將受到相關國際民航組織有關衛星導航的協定約束，例如《國際民用航空公約》、《關于全球衛星導航服務的國家權利與義務章程》等專門法律文件的約束。比如對于全球系統的空間國家主權問題、衛星導航服務提供者的國際責任問題、所涉的各大全球衛星導航系統兼容協調問題、信息數據保護問題、頻譜保護問題，都作為專門領域，涉及復雜的技術問題、法律規則及標準問題。而現行國際體系中，由于各國發展階段不同，利益訴求和立場差異過大，導致現行國際法中關于衛星導航的規定不完善。
四、北斗商業化應用的主要法律問題
北斗三號全球組網完成，北斗產業平穩發展，目前正處于深化行業應用推廣、啟動大眾消費應用的關鍵節點，但在法治保障上存在以下問題：
第一，北斗法治環境的迫切需要頂層設計
目前我國的航天領域基本法滯后于航天事業的發展，北斗系統作為國家的重大基礎空間設施，缺乏基本法律的規范。衛星導航法規領域，僅有總參謀部于2014年發布的《中國人民解放軍衛星導航應用管理規定》，但該規定主要是規范軍方應用，不涉及民用商用的規范。
2016 年，我國政府發布了衛星導航領域的首部白皮書《中國北斗衛星導航系統》，向全世界宣示北斗衛星導航系統發展的原則和主張。《中華人民共和國衛星導航條例》正在研究起草中，該法將從法律上系統規范國家衛星導航領域的相關活動。
第二，監管管理體制尚待完善
如何安排北斗系統的軍民融合協調機制，如何及時監管北斗系統建設情況及負責相應的公眾信息披露管理，及時接收北斗系統用戶的報告投訴，保障北斗信號的穩定使用排除非法干擾，這些均需要設立相關機構。可借鑒美國國家天基定位導航和授時執行委員會，歐盟全球衛星導航系統局等機構設立。
第三，北斗系統責任制度尚未建立
而北斗衛星導航系統應用廣泛，涉及國防、科技及社會的眾多領域，此必將影響廣大的民用商業用戶對于北斗系統的信任度。衛星導航系統的可能故障會導致重大的人員財產損失，相關責任可能涉及國際糾紛，如何界定預想故障造成的責任人員的刑事、行政及民事責任，目前僅可參照《國家賠償法》及《刑法》關于重大事故相關的法律規定。
但由于北斗系統的軍民兩用性、涉密數據及技術的難度，對于如何進行事故認定及責任劃分，將由軍隊還是公安機關的哪些專門機構進行偵查調查等機制尚待確定，導致相關責任制度的不確定性，進而影響用戶對于使用北斗系統的信賴問題。在北斗導航系統的商業應用推進中亟需解決明確此責任制度，落實北斗服務提供商如何承擔賠償責任、確定賠償標準、責任時效等問題。同時還要考慮建立相關的責任保險及商業保險體系，保障北斗產業參與主體的責任承擔能力。
第四，北斗的市場準入制度亟待規范
因為北斗技術的高精性，為了確保北斗產品及服務的質量，在北斗導航商業應用推廣中，對于產業鏈中的產品制造、系統集成及維護、各運營服務提供商的服務標準，需要全面統一的標準化認證體系。有關部門建立相關的行政審批許可制度，以保障北斗產業的商業化應用持續良性規范發展。
第五，北斗衛星導航商業化應用數據尚需合規完善
北斗衛星系統廣泛應用在軍事領域，現正在民用領域大力推廣。因此北斗系統所涉的數據主要分兩大類：軍事數據和民用數據。軍事數據主要由《國家安全法》、《國家情報法》、《保守國家秘密法》、《密碼法》、《軍隊保密條例》、《保守國家秘密法實施條例》、《國家秘密定密管理暫行規定》等法律法規進行規制。而商用民用的衛星數據并無專門法規進行規制，對于民用衛星導航數據的保護，分散于《刑法》、《網絡安全法》、《網絡安全審查辦法》、《信息安全技術 個人信息安全規范》等法規及標準化文件中。
為了配合數據產業及北斗衛星產業的發展，我國數據及信息化領域相關立法亦緊密推進。目前已有多個征求意見稿亦已發布：
? 《個人信息保護法》（專家建議稿）2019年發布
? 《數據安全管理辦法》（征求意見稿）2019年5月
? 《信息安全技術—個人信息安全工程指南（征求意見稿）》2019年6月
關于數據合規方面，尤其是對于公民個人信息數據，《刑法》規定了侵犯公民個人信息罪，而即將生效的《民法典》第四編人格權第六章專門規定了隱私權和個人信息保護。與北斗衛星導航系統密切相關的公民個人的行蹤軌跡信息，與系統所收集的公民身份、財產信息均屬于個人私隱信息。另外，對于數據獲取的行為方面，非法收集或者超必要限度收集個人的行蹤軌跡、財產信息，并非法提供給第三方的，亦屬于違法違規范疇。
我國法律對于數據合規數據保護的相關規定，由于《數據安全法》及《個人信息保護法》等法律尚未制定生效，目前對于衛星導航商業應用領域的數據保護及個人信息保護主要分散適用上文提到的法律法規。
第六，北斗商業化應用產業政策待完善
由于北斗衛星導航系統處于產業化的初期，規模小、市場不夠成熟、又面臨著美國GPS衛星導航系統的強力競爭，因此對于北斗產業的政策完善和引導尤其重要。俄羅斯的GLONASS系統建設過程中就曾經因財政危機導致一度癱瘓。后來俄羅斯加大資金投入并且出臺了相應的強制應用措施，并提高美國GPS產品進口價格等措施，推動與GPS系統的兼容及互操作性，逐步發展了其在俄羅斯國內的衛星導航服務產業。在全球衛星導航定位系統這類重大空間基礎設施戰略資源方面，俄羅斯的產業政策具有一定借鑒性。
我國北斗系統與美國GPS相比，具有有源定位及雙向報文通信功能等自身技術優勢，但市場競爭力相對較弱、用戶數不足，普通民眾及用戶對北斗系統除了自豪以外，熟悉程度、認可度尚待提升。這就需要產業引導政策，甚至立法層面采取某些強制應用及排他應用規定，從法律的層面上保障我國北斗系統的大力推廣，尤其衛星導航數據與國家安全密切相關的領域進行強制排他應用。而在商用領域通過政策利導、減稅降費、產業優惠規劃等市場及政府調節機制，鼓勵優先應用我國的北斗衛星系統。畢竟目前與競爭對手存在一定差距，因此在北斗系統技術及服務產品穩定性跟上并超越美俄競爭對手之前，繼續加強北斗產品的兼容性和互操作性，通過市場競爭和產業扶持合力推動北斗產業發展。
同時，加強鼓勵科技成果轉化及應用技術創新，促進技術交流，加強知識產權保護，提高北斗系統的產業競爭力。
五、結語
北斗的將來更值得期待，中國北斗系統正在為建設人類命運共同體、時空服務共同體貢獻力量。
隨著北斗系統的發展，我國將積極推進國家衛星導航法治建設，并不斷開拓商業應用領域，以滿足人民群眾日益增長的使用需求，同時將積極推動國際合作，加強與其他衛星導航系統的兼容合作，為全球提供更高性能、更加可靠和更加豐富的服務。
滬公網安備 31010402007129號
