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中共中央辦公廳、國務院辦公廳日前印發《關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱“《意見》”），對我國碳市場未來發展作出了系統部署。該文件明確了碳市場建設的時間表和路線圖，涵蓋了市場擴容、制度完善、監管升級、國際合作等多個方面，為我國碳市場發展提供了重要指引。
一、碳市場擴容提速，覆蓋范圍繼續呈擴大趨勢
《意見》明確了碳市場建設的主要目標：到2027年，全國碳排放權交易市場基本覆蓋工業領域主要排放行業；到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎、免費和有償分配相結合的全國碳排放權交易市場，建成誠信透明、方法統一、參與廣泛、與國際接軌的全國溫室氣體自愿減排交易市場，形成減排效果明顯、規則體系健全、價格水平合理的碳定價機制。
全國碳市場自2021年啟動以來，首批僅納入發電行業，覆蓋碳排放量約45億噸。2025年3月，生態環境部于2025年3月印發《全國碳排放權交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業工作方案》，正式將這三大高排放行業納入全國碳市場，此舉標志著碳市場從單一行業試點走向多行業協同治理新階段。本次《意見》提出的2027和2030年目標，意味著全國碳市場會進一步加快擴容的步伐，未來會逐步擴展至石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、航空等重點排放行業。
從市場動向來看，行業影響面將大幅擴大，更多高耗能、高排放行業將納入碳市場管理，這將倒逼相關企業加快綠色轉型步伐。同時，配額管理將趨向嚴格，從強度控制逐步轉向總量控制，對企業減排形成更強約束力。
特別值得注意的是，有償分配比例將逐步提升，免費配額將逐漸減少，這意味著納入強制市場的企業的碳成本將顯著上升，企業需更加重視節能減排工作。
二、強制碳市場、自愿碳市場協同發展
強制碳市場與自愿碳市場是碳市場發展的有機組成部分，二者互為補充、相互促進。強制市場為高排放企業設定了具法律約束力的減排上限，是實現國家整體減排目標的核心政策工具；而自愿市場則通過提供額外的減排途徑，激勵未被強制市場覆蓋的主體參與減排行動，從而有效補充了市場的廣度與深度。二者的協同發展，有助于構建一個覆蓋全面、層次分明、運轉高效的全國統一碳市場體系。
《意見》特別強調發展全國溫室氣體自愿減排交易市場（CCER），要求建立科學完備的方法學體系，針對可持續發展效益顯著的重點領域加快方法學開發。
在方法學體系完善方面，政策重點支持社會和生態效益兼具的減排項目，這將引導更多資金流向真正具有減排效果的綠色項目。應用場景也將拓展，黨政機關、企業在綠色供應鏈管理、大型活動碳中和等方面將更加積極地使用CCER。同時，政策明確要求提高CCER的國際認可度，服務企業國際履約和產品碳中和需求，這將增強中國碳減排項目在國際市場的競爭力。
從自愿碳市場的發展視角來看，提升碳信用的公信力是其健康發展的核心。在全球范圍內，自愿碳信用普遍面臨著一定的“信用危機”（credibility crisis），不少國際碳信用因其減排真實性和額外性（additionality）不足而受到質疑。相較之下，中國的CCER建立了統一監管、統一登記，并在統一的交易基礎設施上運行的框架。這種集中化模式使其在監管強度、數據透明度和標準化方面具備天然優勢，有潛力成為全球范圍內高質量碳信用的代表。
《意見》提出“完善核證自愿減排量抵銷規則，提高國際認可度，積極服務有關行業企業國際履約和產品碳中和”。因此，下一步的關鍵舉措在于保持碳信用高質量發展的基礎上，積極推動中國的CCER標準獲得更廣泛的國際認可，這不僅是增強市場信心的需要，也是服務于中國企業參與全球綠色貿易體系的重要戰略部署。
三、金融創新加速，碳金融產品體系日趨豐富
《意見》明確支持金融機構開發與碳排放權和CCER相關的綠色金融產品，將進一步提升市場流動性，促進碳市場價格發現功能的充分發揮。在此基礎上，全國碳市場將從目前以重點排放企業為主要參與者的格局，逐步拓展至更加多元化的市場主體結構。具有雄厚資金實力的金融機構對中國碳市場的長遠發展前景充滿信心，隨著相關政策的進一步明確和完善，這些機構將能夠更深度地參與全國碳市場，為市場注入更多活力。這一發展趨勢將為全國碳市場建立更加完善的價格發現機制奠定堅實的市場化基礎，推動形成良性發展循環。
此外，《意見》明確鼓勵建立完善碳質押、碳回購等政策制度，將有力推動相關碳金融產品的規模化發展。此前碳質押、碳回購業務在地方碳市場中已積累了寶貴的探索實踐經驗。例如，我們曾協助網商銀行通過天津碳排放交易所成功落地互聯網銀行首筆小微碳配額質押融資業務；上海環境能源交易所也于2024年6月正式推出上海碳市場的碳回購交易業務，截至今年7月已成功開展9筆碳回購業務。與此同時，市場各方也在積極探索解決相關實務問題，比如碳配額質押融資是否需要在中國人民銀行征信中心動產融資統一登記系統進行登記，以及相關登記對質押權設立、法律效力和實際執行的具體影響，當擔保品執行與碳排放履約清繳需要協調時相關優先級別的確定等。這些創新嘗試和實務探索為全國層面的政策制定提供了有益參考，為后續規模化發展打下了基礎。
隨著《意見》的出臺和未來相關配套制度的逐步完善，在全國范圍內的碳質押、碳回購業務有望得到更加清晰、明確指引，推動相關業務的進一步可持續發展。
對于企業而言，如果未來能夠就上述碳金融產品形成更為統一完善的政策制度體系，將能夠進一步盤活企業存量碳資產，為企業提供更加多元化的風險管理工具和融資渠道，最終助力企業加速實現綠色低碳轉型目標。
四、國際化進程加速
《意見》明確提出要深化國際交流與合作，積極參與《巴黎協定》相關碳市場機制規則制定。當前，全球碳市場正處于關鍵的制度構建期，《巴黎協定》第六條國際碳市場機制規則在歷經多輪談判后逐步趨于完善。在2024年COP29阿塞拜疆巴庫氣候大會上，國際社會進一步就建立統一、透明、具有環境完整性的全球碳市場達成更廣泛共識，第6.2條、第6.4條機制的操作規則日益明晰。
在這樣的國際背景下，中國碳市場的國際化發展具有重要意義。《意見》強調推動技術、方法、標準、數據國際互認，體現了中國積極參與全球碳市場互聯互通的政策導向。通過與國際碳市場在技術標準、核算方法等方面實現對接，有助于提升中國碳市場的國際認可度，并為中國參與全球碳定價規則制定創造條件。
隨著全球碳市場互聯互通進程推進，擁有完善制度體系和龐大市場規模的中國碳市場，有望成為亞太乃至全球碳定價的重要基準，通過積極參與國際碳市場機制規則制定，為發展中國家在全球氣候治理中爭取更多發言權。
五、總體評價與展望
綜上所述，《意見》為中國碳市場發展明確了路徑，預計未來幾年將呈現以下發展趨勢：一是市場覆蓋面持續擴大，更多高排放行業將逐步納入交易體系；二是金融產品創新加速，碳質押、碳回購等衍生工具有望實現規模化應用；三是數據監管體系日趨完善，技術手段與制度建設并舉提升市場透明度；四是國際化水平穩步提升，通過標準互認和規則對接增強中國碳市場的國際影響力。這些變化將為企業帶來新的合規要求和市場機遇，也將推動碳市場在資源配置中發揮更大作用。