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2020年12月11日下午，上海律協政府與社會資本合作業務研究委員會通過騰訊會議線上會議形式舉辦了“PPP模式及融資實務”講座。本次講座由 上海浦東發展銀行總行PPP中心副主任、財政部PPP專家、發改委PPP專家和亞洲開發銀行PPP注冊融資咨詢專家、上海交通大學PPP研究中心學術委員會副主任、兼職研究員鄭大衛 主講。上海律協政府與社會資本合作業務研究委員會副主任劉飛擔任主持人。
講座中，鄭大衛主任重點從融資角度分析PPP模式內涵和要點、PPP合規性要點、PPP融資方式和案例和PPP項目風險審核要點展開專題授課。另外，鄭大衛主任考慮到參與講座的律師有不少并未有充足的從項目融資審核角度參與投融資業務的經驗，分享了處理項目融資的基本分析點與審查清單。
一、PPP模式內涵和要點
（一）基礎設施（城鎮化）投融資模式發展背景
基礎設施（城鎮化）投融資模式發展的關鍵是如何處理投資需求和債務管理的關系。第一個背景，至2020年城鎮化投資預計達42萬億元，龐大的資金需求，迫切需要新的籌資渠道；第二個背景，政府的債務和隱性債務壓力較大，傳統投融資平臺模式難以為繼；第三個背景，“人的城鎮化”，對公共服務質量和效率提出了更高的要求。
從政府債務管理的角度來看，大趨勢是——“修明渠，堵暗道”。
根據國發（2014）43號《國務院關于加強地方政府債務管理的意見》：
“推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。
根據財預（2014）351號《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》：
“甄別篩選存量項目，對適宜開展PPP模式的,要大力予以推廣；在建項目要優先通過PPP模式推進”
過去十幾年基礎設施投融資采用平臺模式，但是出現了政府債務不清，債務率不斷上升，甚至出現部分地區政府財政安全的隱患。眾所周知，當前穩增長需要投資支撐，未來十年城鎮化需要幾十萬億的資金投入。解決基礎設施大量投資和控制政府債務這對矛盾的方式，最合適的就是PPP模式。43號文出臺打響了PPP的發令槍，今后基礎設施投資主要靠地方債和PPP。各地方政府地方債是有上限的，PPP模式不算政府債務，是唯一有想像力的資金來源。
（二）PPP內涵及特征
政府和社會資本合作模式（Public-Private-Partnership，簡稱PPP），即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。
規范的PPP項目形成的財政支出責任，是以公眾享受符合約定條件的公共服務為支付依據，是政府為公眾享受公共服務提供運營補貼形成的經常性支出，應當依法依規納入預算管理。
二、PPP合規性要點
根據《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的要求》（財辦金（2017）92號）
第一，要建立項目儲備清單。對處于識別階段項目，納入項目儲備清單，重點進行項目孵化和推介。
第二，要建立項目管理庫。對處于準備、采購、執行、移交階段的項目，實施全生命周期管理。
（一）存量入庫項目清理負面清單
第一類，不宜采用PPP模式。不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等。僅涉及工程建設，無運營內容的。
第二類，前期準備工作不到位。新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續；涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行相關國有資產審批、評估手續。
第三類，未按規定開展兩個論證。未開展兩個論證或者物有所值評價和財政承受能力論證的評價方法和程序不符合規定。
第四類，不宜繼續實施PPP模式。入庫一年內無如何實質性進展的或者項目所屬本級政府財政承受能力已超過10％上限的。
第五類，不符合規范運作要求。（1）未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的；（2）采用建設-移交（BT）方式實施的；（3）采購文件中設置歧視性條款，影響社會資本平等參與的（如對社會資本的凈資產、收入等規模不合適的要求等）；
（4）未按合同約定落實項目債權融資的，違反相關法律和政策規定，未按時足額繳納項目資本金，以債務性資金充當資本金。
官方解釋：要求政府和社會資本雙方均應嚴格執行國家關于固定資產投資項目資本金管理的有關規定，按時足額繳納項目資本金，不得以債務形資金充當資本金，（如采用“小股大債”方式進行資本金融資），防止因資本金“空心化”，導致社會資本長期運營責任的“虛化”；國發（1996）35號文，投資項目的資本金是指在投資項目總投資中，由投資人認繳的出資額，對投資項目來說是非債務性資金”，所以“債務性資金”指的是對項目本身不能是債務性資金。
（5）由第三方代持社會資本方股份的。
官方解釋：社會資本中選后自行指定其關聯企業、子公司、基金等第三方代為履行出資義務，以及部分聯合體參與方只承攬項目施工或設計任務、不實際出資入股等不規范操作現象
第六類，違法違規舉債擔保。政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的；存在其他違法違規舉債擔保行為的。
第七類，未按規定進行信息公開。未準確填寫項目信息，入庫一年內未更新信息，或項目入庫之日起一年內未更新任何信息；未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關鍵信息的，不予立項準入；
注：應按《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（財金〔2017〕1號）及相關要求進行信息公開。
（二）新增入庫項目要求
對2017年11月10日以后新申請納入項目管理庫的項目，除滿足上述要求外，還應滿足下述要求：
第一項，掛鉤要求。政府付費或可行性缺口補助項目，建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制。
第二項，連續、平滑支付要求。政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內應連續、平滑支付，不得出現某一時期內財政支出壓力激增。
第三項，項目建設成本應參與績效考核。項目建設成本應參與績效考核，且實際與績效考核結果掛鉤的部分占比達到或超過30%。
財金〔2018〕23號文提出：1.總體要求，不得要求地方政府違法違規提供擔保或承擔償債責任。不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。2.資本金審查國有金融企業向參與地方建設的國有企業（含地方政府融資平臺公司）或PPP項目提供融資，應按照“穿透原則”加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規，融資項目滿足規定的資本金比例要求。若發現存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題，國有金融企業不得向其提供融資。3.還款能力評估國有金融企業參與地方建設融資，應審慎評估融資主體的還款能力和還款來源，確保其自有經營性現金流能夠覆蓋應還債務本息。4.PPP國有金融企業應以PPP項目規范運作為融資前提條件，對于未落實項目資本金來源、未按規定開展物有所值評價、財政承受能力論證的，物有所值評價、財政承受能力論證等相關信息沒有充分披露的PPP項目，不得提供融資。
財金[2018]54號文提出：1.嚴格審查簽約主體，堅持政企分開原則，加強PPP項目合同簽約主體合規性審查，國有企業或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同，地方政府融資平臺公司不得作為社會盜本方。2.杜絕違法違規現象，堅守合同談判底線，加強合同內容審查，落實項目風險分配方案，合同中不得約定由政府方或其指定主體回購社會資本投資本金，不得弱化或免除社會資本的投資建設運營責任，不得向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補足，不得約定將項目運營責任返包給政府方出盜代表承擔或另行指定社會盜本方以外的第三方承擔。3.開展示范項目定期評估，財政部PPP中心應定期組織第三方專業機構、專家等，開展示范項目執行情況評估。評估過程中發現示范項目存在運作不規范實施情況發生重大變化或信息披露不到位等問題的，應及時竭出示范項目名單或清退出項目庫。
新上政府付費項目應符合以下審慎要求：財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目。按照實質重于形式原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目除外；采用公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方；嚴格控制項目投資、建設、運營成本，加強跟蹤審計。
（三）規范的PPP項目應符合以下條件
1.屬于公共服務領域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序；
2.社會資本負責項目投資、建設、運營并承擔相應風險，政府承擔政策、法律等風險；
3.建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任；
4.項目資本金符合國家規定比例，項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金；
5.政府方簽約主體應為縣級及縣級以上人民政府或其授權的機關或事業單位；
6.按規定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫，及時充分披露項目信息，主動接受社會監督。
（四）強化財政支出責任監管
首先，確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預算支出的10%。
其次，新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出。納入政府性基金預算管理、實行專款專用的污水、垃圾處理費等，可以按規定用PPP項目運營補貼支出。（答記者問）
最后，建立PPP項目支出責任預警機制，對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示，對超過10%的地區嚴禁新項目入庫。
加強項目規范管理，不得出現以下情況：（1）存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設運營風險的。（2）本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經營活動構成實質性影響的國有企業作為社會資本參與本級PPP項目的。社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任，或政府支出事項與項目產出績效脫鉤的。（3）未經法定程序選擇社會資本方的。未按規定通過物有所值評價、財政承受能力論證或規避財政承受能力10%紅線，自行以PPP名義實施的。（4）以債務性資金充當項目資本金，虛假出資或出資不實的。（5）未按規定及時充分披露項目信息或披露虛假項目信息，嚴重影響行使公眾知情權和社會監督權的。
三、PPP融資方式和案例
（一）項目貸款
定義：用于借款人固定資產投資的本外幣貸款，適用PPP項目建設階段融資需求。項目貸款，是指（以下簡稱本行）向企、事業法人或其他經濟組織（以下統稱借款人）發放的，用于新建、擴建、改造、購置、安裝固定資產等資本性投資支出的本外幣貸款，不含房地產開發貸款。項目貸款發放應符合國家產業政策和信貸政策，遵循安全性、流動性、效益性的原則。
特色和優勢：貸款期限較長、貸款金額較大、融資成本較低、流程相對簡便。
（二）典型案例——HS市HLX醫院南部新院區建設PPP項目（項目貸款）
項目實施機構：HS市衛生和計劃生育委員會；
政府方出資代表：HS市建設投資集團有限公司、HLX醫院共同出資；
社會資本方：ZJ集團子公司；
項目合作期限：18年（其中建設期3年、運營期15年）；
項目運作方式：建設運營-移交BOT；
項目建設內容：門診樓、實驗樓、辦公樓、住院樓的建設，新增八百床位，醫療設備設備購置；
項目運營內容：1.運營與管理：營養餐廳、污水處理、保安、超市等后勤業務及停車場項目2.采購與維修：物資（不包括藥品）和設備（制氧機、中央空調等）采購；
項目回報機制：可行性缺口補助；
項目公司收入來源：停車場、營養餐廳收入、污水處理、物業費及政府可行性缺口補助。
（三）PPP專項債——市體育中心PPP項目
總投資金額：10.5億元；
項目實施機構：市體育局；
總建筑面積：127.926平方米；
特許經營期限：20年（含3年建設期）；
項目簽金來源：20%（21000萬元）為資本金，48.57%（51000萬元）資金來源為發行債券籌集，剩余31.43%（33000萬元）資金來源為企業自籌資金；
項目公司收入來源：使用者付費收入（即項目公司運營本項目場館設施獲得的各項收入）和財政補貼（包括建設投資補貼、運營差額收益補貼和大型體育場館免費低收費開放補助）。
本期債券附設發行人調整票面利率選擇權及投資者回售選擇權。即在本期債券存續期第5年末和第10年末，發行人可選擇在原債券票面年利率基礎上上調或下調0-300個基點，投資者有權將持有的本期債券部分或全部回售給發行人。
交叉條款：發行人或合并范圍內子公司的債務（包括公司債、債務融資工具、企業債）出現違約，視同本次債券發生違約，需啟動投資者保護機制。
四、PPP項目風險審核要點
（一）典型合規性問題
1.第三方代持：出資方和中標人不一致、聯合體部分成員不出資；
2.非公共產品和公共服務：商業地產類項目包含在公益性項目中；
3.運作模式不合規：BTO、BT、BLT、運營內涵模湖或運營責任不落實；
4.入庫問題：無績效指標、無績效掛鉤、建設成本與績效掛鉤未達到30%比例要求（采用竣工績效）；
5.社會資本不合規：社會資本為未按規定轉型的融盜平臺或同級國企、社會資本沒有產業投資人；
6.前期工作不完善：項目未經審批、核準和備案，項目建議書或可研報告未經審批，兩評一案不合理或未經審批，實施機構和代表政府出資方未獲授權，PPP合同總額超估算或概算10%，單一來源采購；
7.股權融資合規性：以債務性資金充當資本金，股權融資優先于債務性融資。
（二）否決案例——AQ市SQ環境綜合整治及周邊路網基礎設施PPP項目
否決理由一：聯合體成員未出資
項目中標人為TPY建設集團有限公司和HN水利水電第一工程有限公司組建的聯合體，而HN省水利水電第一工程有限公司未出資，屬于財辦金92號文中“違反相關法律和政策規定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的”情形，有清理出庫的風險。
否決理由二：單一來源采購，未取得相關政府采購監督管理部門批準
《政府采購法》第三十一條規定，符合單一來源采購的有三種情形：一是只能從唯一供應商處采購（比如有技術或方案優勢），此情況需有政府采購部門的批復文件；二是發生不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購；三是必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購。
《政府采購法》第二十七條規定：“因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府采購監督管理部門的批準。”
該項目未出具專門批復文件說明采取單一來源采購的原因。
（三）PPP風險管理——金融機構PPP項目操作要點
1.積極參與項目方案的設計，提前規避融資風險；
2.提高項目評估質量，謹慎測算項目現金流；
3.加強項目合同的審查，包括相關審查政府對項目的支持和救濟措施、風險識別和分配、項目收費機制和績效考核等是否明確合理。特別關注唯一性條款、最低需求保障、定價調價機制是否可行等；對政府付費項目，關注是否納入同級政府預算和人大審議通過；審核項目違約、提前終止和終止后處理機制；
4.對項目財務資金封閉監管；
5.嘗試開展有限追索權項目和無追索權項目融資，依靠項目收費權（收益權）、合同預期收益、股權質押、保險權益轉讓和直接介入權（三方直接介入協議或條款）等增信措施；
6.鼓勵以牽頭銀團方式開展項目融資，收益共享、風險共擔。
（注：以上嘉賓觀點，根據錄音整理，未經本人審閱）
供稿：上海律協政府與社會資本合作業務研究委員會
執筆：張凱迪 上海日盈律師事務所