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前言：
碳市場(chǎng)關(guān)于主體責(zé)任的規(guī)定，伴隨著主管部門(mén)的調(diào)整與法律規(guī)范的持續(xù)更新與周延而不斷完善。相較于2012年頒布實(shí)施的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（下稱(chēng)“暫行辦法”）和2021年生效施行的《碳排放權(quán)交易管理辦法》（試行）（下稱(chēng)“管理辦法（試行）”），緊隨其后分別于2023年10月19日頒布施行的《溫室氣體自愿減排交易管理辦法》（試行）（下稱(chēng)“管理辦法”）和2024年5月1日正式生效的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（下稱(chēng)“暫行條例”），使得碳市場(chǎng)監(jiān)管內(nèi)容的深度和廣度得到長(zhǎng)足進(jìn)步。
在內(nèi)容革新方面，《暫行條例》和《管理辦法》均呈現(xiàn)不同程度的革新與豐富。值得一提的是，特別是規(guī)范強(qiáng)制減排市場(chǎng)的《暫行條例》，得益于法律位階的提升，罰則部分的變化最為明顯。正如筆者所述，碳市場(chǎng)包括強(qiáng)制減排市場(chǎng)和自愿減排市場(chǎng)，兩個(gè)市場(chǎng)相生相息，主要參與主體，有重合也有差異。本文將通過(guò)梳理《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（下稱(chēng)“條例”）及《溫室氣體自愿減排交易管理辦法》（試行）（下稱(chēng)“管理辦法”）內(nèi)容的變化，以期為市場(chǎng)參與主體理清法律后果，補(bǔ)強(qiáng)合規(guī)管理內(nèi)容，提升風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。
注：此文系碳市場(chǎng)業(yè)務(wù)實(shí)踐責(zé)任系列文章的第三篇，關(guān)于刑事責(zé)任及民事責(zé)任有關(guān)分析文章，歡迎關(guān)注推送。
大綱：
一、 碳市場(chǎng)所涉主要主體類(lèi)型
從管理方式角度劃分，碳市場(chǎng)具體分為強(qiáng)制減排市場(chǎng)和自愿減排市場(chǎng)，兩個(gè)市場(chǎng)各司其職又互為補(bǔ)充。就主要參與主體的類(lèi)型而言，最根本的區(qū)別在于是否受?chē)?guó)家強(qiáng)制管理。其他市場(chǎng)交易主體，則受制于國(guó)家主管部門(mén)管理工作進(jìn)度以及市場(chǎng)成熟度，如備受關(guān)注的其他機(jī)構(gòu)主體的入市交易安排，目前僅在強(qiáng)制減排市場(chǎng)領(lǐng)域，處于由有關(guān)主管部門(mén)征詢(xún)了部分金融機(jī)構(gòu)意見(jiàn)并獲得無(wú)異議函答復(fù)的階段，具體交易安排尚待主管部門(mén)的進(jìn)一步通知。
? 重點(diǎn)排放單位
重點(diǎn)排放單位系屬于特定行業(yè)范圍以及年度排放量達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的單位，從當(dāng)前階段來(lái)說(shuō)，屬于強(qiáng)制減排市場(chǎng)的唯一交易主體。根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法》（試行）第八條“溫室氣體排放單位符合下列條件的，應(yīng)當(dāng)列入溫室氣體重點(diǎn)排放單位（以下簡(jiǎn)稱(chēng)重點(diǎn)排放單位）名錄：（一）屬于全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋行業(yè)；（二）年度溫室氣體排放量達(dá)到2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量。”同時(shí)，根據(jù)行業(yè)約束安排及推進(jìn)工作進(jìn)展，以發(fā)電行業(yè)為首，水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)緊隨其后，并最終實(shí)現(xiàn)覆蓋八大行業(yè)的強(qiáng)制減排市場(chǎng)。此外，早在今年9月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布關(guān)于公開(kāi)征求《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)工作方案（征求意見(jiàn)稿）》意見(jiàn)的函，預(yù)示著，水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)納入全國(guó)碳市場(chǎng)的工作即將拉開(kāi)帷幕。
? 項(xiàng)目業(yè)主
項(xiàng)目業(yè)主系持有特定方法學(xué)項(xiàng)下可開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的法人或其他組織。根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，國(guó)家核證自愿減排量（CCER）的開(kāi)發(fā)所需方法學(xué)，由生態(tài)環(huán)境部組織制定并發(fā)布。當(dāng)前，可供開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目主要有四類(lèi)，分別是并網(wǎng)光熱發(fā)電、并網(wǎng)海上風(fēng)力發(fā)電、紅樹(shù)林營(yíng)造和造林碳匯。方法學(xué)的動(dòng)態(tài)更新和管理，也給新增方法學(xué)帶來(lái)空間。在今年7月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布就《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目方法學(xué) 煤礦低濃度瓦斯和風(fēng)排瓦斯利用》《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目方法學(xué) 公路隧道照明系統(tǒng)節(jié)能》公開(kāi)征求意見(jiàn)的函，預(yù)示著方法學(xué)庫(kù)的更新與豐富。由此可知，基于方法學(xué)開(kāi)發(fā)而獲得國(guó)家核證自愿減排量的工作機(jī)制，只有擁有具備公開(kāi)方法學(xué)適用項(xiàng)目的法人或其他組織，或?qū)C(jī)會(huì)成為項(xiàng)目業(yè)主。
? 審定與核查機(jī)構(gòu)
審定與核查機(jī)構(gòu)系由國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)以名單目錄方式公布具備溫室氣體自愿減排審定與減排量核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)的實(shí)體，且根據(jù)行業(yè)領(lǐng)域劃分其資質(zhì)適用范圍，屬于自愿減排市場(chǎng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)。根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，國(guó)家核證自愿減排量備案成功的前置條件，包括需要審定與核查機(jī)構(gòu)出具的審定報(bào)告、核查報(bào)告。2024年6月7日，國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布第一批溫室氣體自愿減排項(xiàng)目審定與減排量核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)審批決定的公告，批準(zhǔn)了包括中國(guó)質(zhì)量認(rèn)證中心有限公司、中國(guó)船級(jí)社質(zhì)量認(rèn)證有限公司、廣州賽寶認(rèn)證中心服務(wù)有限公司、中環(huán)聯(lián)合（北京）認(rèn)證中心有限公司、中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所5家機(jī)構(gòu)。值得關(guān)注的是，不同于以往核定與核查機(jī)構(gòu)管理方式，此次公布的審定與核查機(jī)構(gòu)，根據(jù)行業(yè)領(lǐng)域不同，其可以審定與核查的項(xiàng)目類(lèi)型將存在差異。具體來(lái)說(shuō)，前述5家機(jī)構(gòu)，其中前4家機(jī)構(gòu)即適用于能源產(chǎn)業(yè)（可再生/不可再生）及林業(yè)和其他碳匯類(lèi)型、第5家則只能對(duì)林業(yè)和其他碳匯類(lèi)型領(lǐng)域進(jìn)行溫室氣體減排項(xiàng)目審定與減排量核查工作。具體可見(jiàn)下圖：
來(lái)源：國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)公告
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二、 《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》責(zé)任內(nèi)容的變化
《暫行條例》作為行政法規(guī)，是當(dāng)前碳市場(chǎng)最高法律位階的管理規(guī)范。相較于《碳排放權(quán)交易管理辦法》（試行），得益于法律位階的提升，在涉及財(cái)產(chǎn)罰數(shù)額確定方面更具執(zhí)行效果。具體而言，如下表：
| 責(zé)任主體及類(lèi)型 |
碳排放權(quán)交易管理辦法（試行） |
碳排放權(quán)交易管理暫行條例 |
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| 重點(diǎn)排放單位 |
虛報(bào)瞞報(bào)、弄虛作假的責(zé)任 |
第三十九條重點(diǎn)排放單位虛報(bào)、瞞報(bào)溫室氣體排放報(bào)告，或者拒絕履行溫室氣體排放報(bào)告義務(wù)的，由其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令限期改正，處一萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下的罰款。逾期未改正的，由重點(diǎn)排放單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地的省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)測(cè)算其溫室氣體實(shí)際排放量，并將該排放量作為碳排放配額清繳的依據(jù)；對(duì)虛報(bào)、瞞報(bào)部分，等量核減其下一年度碳排放配額。
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第二十二條重點(diǎn)排放單位有下列情形之一的，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處違法所得5倍以上10倍以下的罰款；沒(méi)有違法所得或者違法所得不足50萬(wàn)元的，處50萬(wàn)元以上200萬(wàn)元以下的罰款；對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；拒不改正的，按照50%以上100%以下的比例核減其下一年度碳排放配額，可以責(zé)令停產(chǎn)整治： （一）未按照規(guī)定統(tǒng)計(jì)核算溫室氣體排放量； （二）編制的年度排放報(bào)告存在重大缺陷或者遺漏，在年度排放報(bào)告編制過(guò)程中篡改、偽造數(shù)據(jù)資料，使用虛假的數(shù)據(jù)資料或者實(shí)施其他弄虛作假行為； （三）未按照規(guī)定制作和送檢樣品。 |
| 未按規(guī)定清繳碳排放配額的責(zé)任 |
第四十條重點(diǎn)排放單位未按時(shí)足額清繳碳排放配額的，由其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令限期改正，處二萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下的罰款；逾期未改正的，對(duì)欠繳部分，由重點(diǎn)排放單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地的省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)等量核減其下一年度碳排放配額。 |
第二十四條 重點(diǎn)排放單位未按照規(guī)定清繳其碳排放配額的，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令改正，處未清繳的碳排放配額清繳時(shí)限前1個(gè)月市場(chǎng)交易平均成交價(jià)格5倍以上10倍以下的罰款；拒不改正的，按照未清繳的碳排放配額等量核減其下一年度碳排放配額，可以責(zé)令停產(chǎn)整治。 |
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| 操縱、擾亂碳排放交易市場(chǎng)的責(zé)任 |
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第二十五條 操縱全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的，由國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處違法所得1倍以上10倍以下的罰款；沒(méi)有違法所得或者違法所得不足50萬(wàn)元的，處50萬(wàn)元以上500萬(wàn)元以下的罰款。單位因前述違法行為受到處罰的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告，并處10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款。 擾亂全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)秩序的，由國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處違法所得1倍以上10倍以下的罰款；沒(méi)有違法所得或者違法所得不足10萬(wàn)元的，處10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款。單位因前述違法行為受到處罰的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告，并處5萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款。 |
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| 拒絕、阻礙監(jiān)督檢查的責(zé)任 |
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第二十六條 拒絕、阻礙生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)或者其他負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)依法實(shí)施監(jiān)督檢查的，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)或者其他負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)責(zé)令改正，處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。 |
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| 技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu) |
核查結(jié)果不實(shí)、缺漏等的責(zé)任 |
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第二十三條 技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)出具不實(shí)或者虛假的檢驗(yàn)檢測(cè)報(bào)告的，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處違法所得5倍以上10倍以下的罰款；沒(méi)有違法所得或者違法所得不足2萬(wàn)元的，處2萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由負(fù)責(zé)資質(zhì)認(rèn)定的部門(mén)取消其檢驗(yàn)檢測(cè)資質(zhì)。 技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的年度排放報(bào)告或者技術(shù)審核意見(jiàn)存在重大缺陷或者遺漏，在年度排放報(bào)告編制或者對(duì)年度排放報(bào)告進(jìn)行技術(shù)審核過(guò)程中篡改、偽造數(shù)據(jù)資料，使用虛假的數(shù)據(jù)資料或者實(shí)施其他弄虛作假行為的，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處違法所得5倍以上10倍以下的罰款；沒(méi)有違法所得或者違法所得不足20萬(wàn)元的，處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，禁止其從事年度排放報(bào)告編制和技術(shù)審核業(yè)務(wù)。 技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)因本條第一款、第二款規(guī)定的違法行為受到處罰的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款，5年內(nèi)禁止從事溫室氣體排放相關(guān)檢驗(yàn)檢測(cè)、年度排放報(bào)告編制和技術(shù)審核業(yè)務(wù)；情節(jié)嚴(yán)重的，終身禁止從事前述業(yè)務(wù)。 |
綜上，《暫行條例》鞏固了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》實(shí)施中被證明為行之有效的法律責(zé)任規(guī)定，如責(zé)令限期改正、核減重點(diǎn)排放單位下一年度碳排放配額、罰款等，又超越了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》的法律責(zé)任規(guī)定，新設(shè)定一系列法律責(zé)任規(guī)定，明確不同違法行為類(lèi)型的具體罰措施。就重點(diǎn)排放單位而言，通過(guò)倍數(shù)處罰的方式加重監(jiān)督力度；就技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，《暫行條例》則填補(bǔ)了《管理辦法》的立法空白，建議所涉責(zé)任主體，在具體工作開(kāi)展過(guò)程中，重視管理行為邊界，防范風(fēng)險(xiǎn)。
三、 《溫室氣體自愿減排交易管理辦法》（試行）責(zé)任內(nèi)容的重點(diǎn)
不同于《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》因法律位階的提升帶來(lái)罰則權(quán)限的提高，《溫室氣體自愿減排交易管理辦法》（試行）則屬于同一法律位階下內(nèi)容的極大豐富。
| 責(zé)任主體及類(lèi)型 |
溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行） |
溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法 |
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| 項(xiàng)目業(yè)主 |
虛報(bào)瞞報(bào)、弄虛作假的責(zé)任 |
第四十三條 項(xiàng)目業(yè)主在申請(qǐng)溫室氣體自愿減排項(xiàng)目或者減排量登記時(shí)提供虛假材料的，由省級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令改正，處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款；存在篡改、偽造數(shù)據(jù)等故意弄虛作假行為的，省級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)還應(yīng)當(dāng)通知注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)項(xiàng)目登記，三年內(nèi)不再受理該項(xiàng)目業(yè)主提交的溫室氣體自愿減排項(xiàng)目和減排量登記申請(qǐng)。 項(xiàng)目業(yè)主因?qū)嵤┣翱钜?guī)定的弄虛作假行為取得虛假核證自愿減排量的，由省級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)通知注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)對(duì)該項(xiàng)目業(yè)主持有的核證自愿減排量暫停交易，責(zé)令項(xiàng)目業(yè)主注銷(xiāo)與虛假部分同等數(shù)量的減排量；逾期未按要求注銷(xiāo)的，由省級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)通知注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)強(qiáng)制注銷(xiāo)，對(duì)不足部分責(zé)令退回，處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款，不再受理該項(xiàng)目業(yè)主提交的溫室氣體自愿減排量項(xiàng)目和減排量申請(qǐng)。 |
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| 審定與核查機(jī)構(gòu) |
核查結(jié)果不實(shí)、虛假、缺漏等的責(zé)任 |
第四十四條 審定與核查機(jī)構(gòu)有下列行為之一的，由實(shí)施監(jiān)督檢查的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)依照《中華人民共和國(guó)認(rèn)證認(rèn)可條例》責(zé)令改正，處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款，有違法所得的，沒(méi)收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，直至撤銷(xiāo)批準(zhǔn)文件，并予公布： （一）超出批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍開(kāi)展審定與核查活動(dòng)的； （二）增加、減少、遺漏審定與核查基本規(guī)范、規(guī)則規(guī)定的程序的。 審定與核查機(jī)構(gòu)出具虛假報(bào)告，或者出具報(bào)告的結(jié)論嚴(yán)重失實(shí)的，由市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)依照《中華人民共和國(guó)認(rèn)證認(rèn)可條例》撤銷(xiāo)批準(zhǔn)文件，并予公布；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和負(fù)有直接責(zé)任的審定與核查人員，撤銷(xiāo)其執(zhí)業(yè)資格。 審定與核查機(jī)構(gòu)接受可能對(duì)審定與核查活動(dòng)的客觀公正產(chǎn)生影響的資助，或者從事可能對(duì)審定與核查活動(dòng)的客觀公正產(chǎn)生影響的產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、營(yíng)銷(xiāo)等活動(dòng)，或者與項(xiàng)目業(yè)主存在資產(chǎn)、管理方面的利益關(guān)系的，由市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)依照《中華人民共和國(guó)認(rèn)證認(rèn)可條例》責(zé)令停業(yè)整頓；情節(jié)嚴(yán)重的，撤銷(xiāo)批準(zhǔn)文件，并予公布；有違法所得的，沒(méi)收違法所得。 |
第二十九條 經(jīng)備案的審定和核證機(jī)構(gòu)，在開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)過(guò)程中如出現(xiàn)違法違規(guī)情況，情節(jié)較輕的，國(guó)家主管部門(mén)將責(zé)令其改正；情節(jié)嚴(yán)重的，將公布其違法違規(guī)信息，并通告其原備案無(wú)效。 |
綜上，在自愿減排市場(chǎng)領(lǐng)域，受制于法律位階，《管理辦法》雖然仍然無(wú)法突破處罰權(quán)限的設(shè)置，但相較于2012年6月由時(shí)任主管部門(mén)國(guó)家發(fā)展改革委頒布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（下稱(chēng)“暫行辦法”）而言，《管理辦法》填補(bǔ)了《暫行辦法》的法律責(zé)任空白。同時(shí)，提請(qǐng)注意，《暫行條例》涉及的“技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)”與《管理辦法》規(guī)定的“審定與核查機(jī)構(gòu)”，兩者的主體職能雖然存在一定同質(zhì)化，但根據(jù)其提供服務(wù)的場(chǎng)景仍然分別適用不同的法律責(zé)任后果。建議自愿減排市場(chǎng)的相關(guān)主體，亦重視自身合規(guī)工作建設(shè)，提升理解法律和適用法律的能力，防范風(fēng)險(xiǎn)。