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2020年5月22日（周五）下午，上海律協政府與社會資本合作業務研究委員會通過騰訊會議線上會議形式舉辦了“PPP的核心原則與實務要點”講座。本次講座由上海律協政府與社會資本合作業務研究委員會秘書張凱迪主持，由“中國PPP教父”、清華大學建設管理系教授、博導、清華大學PPP研究中心首席專家王守清主講。
講座中，王守清教授重點圍繞“PPP的概念與重要性”、“PPP的4個核心原則”、“PPP的其它重要理念”、“我國特別是2017年以后的PPP政策”、“我國PPP項目實務要點”、“學習PPP的路徑和書目”六個主題展開，講解了近些年來政府和社會資本合作、政企合作、公私合作(PPP，含BOT、TOT、PFI、特許經營等)以及適用于基礎設施、公用事業、社會事業、自然資源和城鎮化等大中型公共/準公共項目的重要模式。
一、PPP的概念與重要性
（一）項目融資/特許經營/公私合作（BT/BOT/PFI-→PPP）
所謂的PPP模式就是項目交付模式的變化，通過設計+建造+融資+運營，使得公共管理從傳統政府統管模式發展至實質性企業化，改變項目服務的主導關系。在這個過程中政府是授權者+股東+規制者。
PPP模式包括一系列過程：特許經營，BOT（建造-經營-移交）BOOT（建造-擁有-經營-移交）TOI（移交-經營-移交）PFI（私營融資計劃）
（二）PPP模式特點
狹義的PPP模式特點包括：1、長期合作與分擔風險；2、企業提供資金/運營；3、政府規制監管；4、滿足多方利益
（三）國家發展和改革委員會等六部門
《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》 【國辦2015】25號令
本法所稱基礎設施和公用事業特許經營，是指各級人民政府依法通過競爭方式選擇中華人民共和國境內外的企業法人或者其他組織，簽訂書面協議明確權利義務劃分和風險分擔機制，授權企業法人或者其他組織在一定期限和范圍內投資建設經營或者經營特定基礎設施和公用事業，提供公共產品或者公共服務的活動。
（四）PPP概念的注意事項
項目融資（Project Finance）：“通過項目去融資”不是廣義所理解的“為項目籌措資金，需要由項目公司的期望現金收入作為全部還款來源，同時還款保證僅限于項目資產、項目合同協議下的利益和權益。項目的利益相關者（政府/投資者/銀行等）需在嚴格的法律框架下簽訂合同，共擔風險、共享收益特許經營/政企合作（廣義PPP，含BT/BOTTOTPFI等）
特許經營/政企合作（廣義PPP，含BT/BOTTOTPFI等）：最適于資源開發/基礎設施/公用事業/城鎮化/大制造類項目，需要所在地或更高級別政府授權其目標是為了緩解政府資金短缺和提高項目效率。
二、PPP的4個核心原則
好的PPP必須符合四個原則。
（一） 真正的風險分擔(Risk Allocation)
政府和企業之間真正的動態風險分擔，由對某風險最有管控能力和最低管控成本的那方承擔相應風險，以實現物有所值(Value for Money, VfM)因為每一方的能力不同，特別是風險控制力和承受力，哪一方對哪個風險最有控制力就去控制該風險，這樣才利于談判和簽約，才有可能實現物有所值。
項目風險分擔原則一般有十個，但PPP項目中最常用的是四個，即由對某風險最有控制力的那方承擔相應風險、風險由有控制力且控制成本最低的那方承擔、每一方所承擔的風險與所得回報要相匹配、所承擔的風險要有上限。其中最相關的是上限原則，這個“上限”是相互的，即政府方的上限就是投資者的下限，投資者的上限就是政府方的下限。超過這個上限就應啟動調整/調價機制、或者觸發重新談判，甚至提前終止。其中，終止分為達到某種條件繼續、終止和再談判失敗終止，終止后必然涉及到交易。所以上一次在天金所參加“PPP資產交易規則專家論證會”時提到，如果平臺只限于好項目交易。不夠全面，因為好項目誰都不愿意賣，除非他要加強流動性，去投資更好的項目；反而是不太好的項目，目前的交易罾求比較大，所以不好的項目也應該可以交易。
（二）明確的產出要求(Output Specification)
合同必須明確政府對設施/服務的詳細產出要求/指標。如果招標談判簽約時政府不說清楚，投資者就可能投機，項目實施后政企雙方就會有很多爭議。
所以在給實務界講課時，我通常簡化為三句話，如果產出要求可以明確和定量，如（污）水廠、電廠等，招標選擇投資者時，單價或總價的評標權重必須大于50%；如果產出要求可以明確但不能定量，如公路、橋梁等，單價或總價的評標權重在50%左右；如果產出要求不能明確也不能定量，單價或總價的評標權重必須小于50%。這樣，對政府而言，PPP才容易實現物有所值，沒有能力或效率不如國有企業的的投資者就不敢亂投標。
（三）全過程集成(Life-cycle Performance)
合同一般要求企業（特別是承包商做主辦人負責設施的長期績效（需集成優化），并單點對政府承擔相應風險和責任。如果政府分別找企業做設計、建設和運營，是分階段交付，但因政府不懂專業，很難協調好，如果交給國營企業去做，又是用別人（納稅人）的錢給別人（公眾）干事，很多情形下效率不高，這就是傳統模式的缺點；如果政府把公共項目授權投資者自己出錢、借錢、建設和運維，若所提供的公共產品/服務符合政府的產出要求，政府支付或使用者支付；若不符合要求，政府或使用者就拒絕支付，因此，投資者一定要好好干，這就是管理和激勵制度的變革。當然，目前中國幾乎沒有任何企業具備這個全過程能力，故需要找優勢互補的股東組成聯合體，中標后成立項目公司去實施，并單點對政府負責。
（四）回報與績效關聯(Performance-based Payment)
企業所獲支付必須與按合同規定的產出要求/指標所進行的績效評估結果關聯，回報取決于競爭與自身效率。投資者提供的公共產品/服務必須達標，不達標就肯定倒霉，回報高低則跟市場競爭和投資者自身效率有關。
三、PPP的其它重要理念
PPP是一場婚姻，不是一場婚禮光有證書是不夠的。
PPP likes a marriage，not a wedding.Just having a certicate isn't enough.
要做好PPP，政府和企業的律師是最關鍵的，甚至比咨詢還關鍵，如果不真懂、不中立、不公平，則很難保證PPP交易合規和保護公眾利益（不能僅考慮當事人利益），PP項目也就很難可持續。即律師（和咨詢）不能僅做紅娘，光讓政企結婚，而應讓婚姻持久美滿，此所謂職業道德也。
四、我國特別是2017年以后的PPP政策
（一）《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》
——財預（2017）50號
目的：規范政府與社會資本方的合作行為
允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金，依法實行規范的市場化運作，按照利益共享、風險共擔的原則，引導社會資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，政府可適當讓利。
地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債，除國務院另有規定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，
-不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，-不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，
-不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。
（二）《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》
——財金[2016]91號
PPP項目主體或其他社會資本，除通過規范的土地市場取得合法土地權益外，不得違規取得未供應的土地使用權或變相取得土地收益，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作，不得借未供應的土地進行融資；
PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤PPP項目用地應當符合土地利用總體規劃和年度計劃，依法辦理建設用地審批手續。在實施建設用地供應時，不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地，應當依據區域控制性詳細規劃確定的各宗地范圍、用途和規劃建設條件，分別確定各宗地的供應方式：
-依法需要以招標拍賣掛牌方式供應土地使用權的宗地或地塊，在市、縣國土資源主管部門編制供地方案、簽訂宗地出讓（出租）合同、開展用地供后監管的前提下，可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環節合并實施。
（三）其他文件
《關于印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）的通知》
——財預[2017]62號
《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》
——財預[2017]87號
《關于規范PPP綜合信息平臺項目庫管理的通知》
——財辦金[2017]
《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》
——“1行2會1局”[20180427]
對PPP資本金來源的剛性悅付/期限錯配杠桿/出表非標等進行規范
《保險資金設立股權投資計劃事項通知》
——保監會[201801]
《商業銀行委托貸款管理/股權管理辦法》
——銀監會[201801]
（四）小結PPP新政的規范對象
50號文：管政府
62號文：管土地
87號文：管政府購買服務
92號文：管PPP庫
1行2會1局：管資本金
192號文：管央企
保監會：管險資
銀監會：管貸款
23號文：管銀行對政府和國企貸款
54號文：管示范項目
10號文：更嚴格規范，特別是政府付費
條例和1098號文：管政府投資和前期與建設
26號文：管資本金
全面落實中央去杠桿精神，嚴防地方債系統性風險一>回歸PPP本質、堅守PPP初心！
五、我國PP項目實務要點
實施PPP項目，窬要從以下六個方面進行評估：
（1）法律法規政策合理性；
（2）項目可行性（比傳統可研廣，如還有財務、合同和社會可行性等）
（3）項目可融資/可交易性；
（4）可負擔性；（5）可交付性；（6）可監管性。
其中，和二級市場相關最重要的是可融資性/可交易性；其次是可交付性，即投資者有能力管控全過程，若經過政府同意，轉移出去了某些競權利，那受讓人就必須承接相應的責權利，政府能找到責任人。
30%：-所有公共產品約30%可能PPP，以后我國PPP最多也只恢復到鼎盛時的30~ 50%；若無這30-50%仍好，可放棄PPP。
50%：-我國大工程公司50%收入將來自傳統業務，50%收入來自非傳統業務包括PPP（國際頂級承包商示例）
10-30年：我國大中城市，建設還可以干10年左右，在西部地區還能干20-30年左石，之后要么天量人員改行，要么拓展其它衍生業務，要么就“走出去"（但獨生子女誰愿意去？），故要轉型升級，要有持久的業務，要開拓新業務/領域，如新基建。
實施PPP項目的重要評估要素（都是風險管理的內容/咨詢與律師的工作）
1、法規合理性-法律/法規/規章/政策等
2、可行性-技術/經濟/環保/財務/合同/社會等可行性
3、可行性-配套基礎設施情況、對接界面、依賴性
4、可融資性-投資者（承包商）興趣；市場容量/規模；可滿足融資條款/條件
六、學習PPP的路徑和書目
最后王教授在講座的結尾，也給廣大的有志于從事PPP業務者提供了進一步學習的路徑和參考書目。
（一）學習PPP路徑
第一步，要參加一個3至5天的系統培訓班，內容包括：學者結合案例實務做法講1天概念、框架、內涵與實務要點；律師講1天近年相關法規政策，包括現有法律障礙與對策，合同要點和相關案例；政府/投資者/咨詢師講1天近-兩年的真實典型案例項目（如財政部PPP示范項目庫中的）全過程如規劃/可研/立項、方案策劃、財務評估、物有所值評估、財政承受力評估、招投評標、談判簽約的工作和文件要點，以及經驗教訓等。金融專家講半天目前市面上可用融資渠道、融資產品（含資產證券化，ABS）、融資條件、融資優化和相關案例。其他相關專家講1~2天更具體的專題內容，如財務、稅務、會計、造價、保險、行業市場、政策走勢、管理、技術、運營和維護等。其他相關專家講授城鎮化、產業新城、特色小鎮、文旅體、園區、綜合管廊、智慧/海綿城市、流域治理、軌道交通和”走出去”等復雜類/項目群類要點，等。
第二步，至少看中外學界/業界各2~3本書，特別是：學者（系統理解相關概念與理論，有了思維與方法，就很容易理解法規與合同，并結合具體項目把握實操要點）。律師（系統了解相關法規與合同要點特別是不同類型項目的）。政府/投資者/咨詢師（系統掌握實施流程與實務）結合案例寫的。最好也看一兩本國際多邊機構如世行/亞行/聯合國/APEC等推薦的書，以了解國際經驗與發展趨勢，"發達國家今 天的做法可能就是發展中國家明天的做法”
第三步，至少研讀分析10~30個真實案例特別是失敗案例。
第四步，至少全程參與1~2個真實項目的跟蹤、談判和簽約。
最后，不斷的悟、交流和總結提高。
（二）推薦書目【節選摘錄】
1.王守清，柯永建.《特許經營項目融資(BOT、PFI和PPP)》，清華大學出版社，2008年7月(多次加印，如2017年3月第11次)
2.王守清.《政企合作(PPP)：王守清核心觀點(2017~2019)》, 中國電力出版社，2020年6月
案例類(除了王守清團隊的上述2本案例分析)：
3.曹珊.《PPP運作重點難點與典型案例解讀》，法律出版社，2018年1月
4.丁伯康.《PPP模式運用與典型案例分析》，經濟日報出版社，2017年9月
國際與國內發展、數據分析類：
5. 中央財經大學政信研究院.《中國PPP行業發展報告(2017-2018)》，社會科學文獻出版社，2018年4月
6. 明樹數據2017年9月起的基于PPP大數據的相關研究報告，如《中國PPP市場發展分析》《中國PPP市場需求情況分析》《中央企業參與PPP項目大調查》《地方國企參與PPP項目大調查》《民營企業參與PPP項目“雙降”原因探析及政策建議》《名家談PPP》等。
融資/財務、法務、稅務、流程/實務類(按出版時間倒序)：
7.葉蘇東.《PPP模式理論與應用》，清華大學出版社和北京交通大學出版社，2019年1月
8.陳青松，唐琳，連國棟.《醫療與養老PPP》，企業管理出版社，2018年12月
9.薛濤，湯明旺，李曼曼.《濤似連山噴雪來——薛濤解析中國式環保PPP》，中國電力出版社，2018年12月
（注：以上嘉賓觀點，根據錄音整理，未經本人審閱）
供稿：上海律協政府與社會資本合作業務研究委員會
執筆：張凱迪 上海日盈律師事務所
滬公網安備 31010402007129號
