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自2021年9月1日起，新的《安全生產(chǎn)法》開(kāi)始施行，將全員安全生產(chǎn)責(zé)任制確立為企業(yè)安全管理的核心要求。本文旨在梳理新法施行后全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的實(shí)施狀況，并提出完善路徑，以期為企業(yè)的安全生產(chǎn)合規(guī)管理提供參考。
一、 法律要求及違法后果
《安全生產(chǎn)法》第4條第一款規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須建立健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制和安全生產(chǎn)規(guī)章制度；第21條主要負(fù)責(zé)人的“七大”職責(zé)第（一）項(xiàng)是建立健全并落實(shí)本單位全員安全生產(chǎn)責(zé)任制。
對(duì)于違反本規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，《安全生產(chǎn)法》雖然沒(méi)有直接規(guī)定違法后果，但第94條第一款明確指出：“若生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人未能履行本法規(guī)定的安全生產(chǎn)管理職責(zé)，將被責(zé)令限期改正，并處以二萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下的罰款；若逾期未改正，罰款金額將提高至五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下，并責(zé)令生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位停產(chǎn)停業(yè)整頓。”
【案例】（行政處罰決定書(shū)文號(hào)：【冀定】應(yīng)急罰﹝2023﹞3009號(hào)）河北省定州市HM食品有限公司因“主要負(fù)責(zé)人李M未建立健全并落實(shí)本單位全員安全生產(chǎn)責(zé)任制”，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第94條第一款的規(guī)定，對(duì)其處人民幣2萬(wàn)元罰款。
然而，在一些地區(qū)，安全生產(chǎn)條例確對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的上述違法行為進(jìn)行了明確的規(guī)制。以《天津市安全生產(chǎn)條例》（2016版）為例，第61條明確指出：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位若未能定期對(duì)本單位的安全生產(chǎn)工作進(jìn)行自查，或者未實(shí)施全員安全生產(chǎn)責(zé)任制并定期進(jìn)行考核，將被責(zé)令限期改正，并可處以五千元以上三萬(wàn)元以下的罰款；若逾期未改正，罰款金額將提高至三萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下。”
【案例】（行政處罰決定書(shū)文號(hào)：（津薊）應(yīng)急罰[2024]4-組3-002）天津JS水泥制品有限公司 因“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位未實(shí)行全員安全生產(chǎn)責(zé)任制定期考核”，依據(jù)《天津市安全生產(chǎn)條例》第61條，對(duì)該單位處人民幣2萬(wàn)元罰款，未依據(jù)《安全生產(chǎn)法》對(duì)主要負(fù)責(zé)人再行處罰。
二、 行政處罰現(xiàn)狀分析
根據(jù)威科先行法律數(shù)據(jù)檢索平臺(tái)的數(shù)據(jù)，從2021年9月1日（新《安全生產(chǎn)法》正式施行）至2025年2月16日，以“全員安全生產(chǎn)責(zé)任制”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，共發(fā)現(xiàn)行政監(jiān)管案件2546件（威科先行的反饋指出，這些數(shù)據(jù)可能包含重復(fù)計(jì)算的情況）。
分析結(jié)果顯示，主要問(wèn)題在于未建立全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，以及缺乏定期的考核機(jī)制。關(guān)于僅因未進(jìn)行考核而產(chǎn)生的案件，筆者查閱了多個(gè)案例，但并未發(fā)現(xiàn)此類(lèi)情況。進(jìn)一步分析這些案件，可以歸納出以下特點(diǎn)。
第一，制造業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)以及批發(fā)和零售業(yè)占據(jù)了絕大多數(shù)案件，這些行業(yè)也是安全生產(chǎn)事故的高發(fā)領(lǐng)域。
（注：因系統(tǒng)歸類(lèi)原因，上述歸類(lèi)僅包括1007個(gè)案件）
第二，除了國(guó)家級(jí)的行政處罰案件外，全國(guó)30個(gè)省、市、自治區(qū)也各自處理了相關(guān)案件。各地的執(zhí)法嚴(yán)格程度存在顯著差異。以天津市為例，該市有630個(gè)案件。即便是在同一個(gè)省份內(nèi)，不同地級(jí)市之間案件的數(shù)量也存在較大的差異。
（注：因系統(tǒng)歸類(lèi)原因，上述歸類(lèi)僅包括2171個(gè)案件）
第三，行政處罰的執(zhí)行主體相對(duì)集中，其中應(yīng)急管理部門(mén)執(zhí)行了1581件，而交通部門(mén)則執(zhí)行了226件，其他的包括市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)（主要檢查對(duì)象是特種設(shè)備）。
（注：因系統(tǒng)歸類(lèi)原因，上述歸類(lèi)僅包括2184個(gè)案件）
第四，處罰對(duì)象的差異性。如前所述，鑒于《安全生產(chǎn)法》并未直接對(duì)單位進(jìn)行處罰規(guī)定，因此，行政處罰的對(duì)象通常是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人。然而，一些地方條例（例如《天津市安全生產(chǎn)條例》）規(guī)定，行政處罰的對(duì)象主要是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位本身。通過(guò)查閱多個(gè)地區(qū)的案例，也未發(fā)現(xiàn)有“雙罰”（即同時(shí)處罰單位和個(gè)人）的案例。
三、 現(xiàn)狀分析及完善路徑
1. 公司尚未建立全員安全生產(chǎn)責(zé)任制
盡管筆者實(shí)際遇到的此類(lèi)案件不多，但從現(xiàn)有案件數(shù)據(jù)來(lái)看，整體案件數(shù)量依然較多。面對(duì)這種情況，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須盡快建立相關(guān)制度。
2. 部分人員未建立安全生產(chǎn)責(zé)任制
《安全生產(chǎn)法》強(qiáng)調(diào)“全員”安全生產(chǎn)責(zé)任制，筆者認(rèn)為這與過(guò)去我們所說(shuō)的“橫向到邊，縱向到底”表達(dá)的是相同的理念。對(duì)于普通規(guī)模的企業(yè)，這涵蓋了從總經(jīng)理到基層員工的每一個(gè)層級(jí)。
在實(shí)際操作中，可能會(huì)遇到一些復(fù)雜的問(wèn)題。以A某為例，其是某跨國(guó)公司在華的采購(gòu)負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)中國(guó)區(qū)域內(nèi)多家工廠的采購(gòu)業(yè)務(wù)，采購(gòu)內(nèi)容包括零配件、原材料等。在某些地方的執(zhí)法實(shí)踐中，可能會(huì)要求工廠提供采購(gòu)人員的安全生產(chǎn)責(zé)任制。對(duì)此，筆者認(rèn)為，根據(jù)“全員”責(zé)任制的初衷，該采購(gòu)人員應(yīng)當(dāng)確立安全生產(chǎn)責(zé)任制。至于該采購(gòu)人員的安全生產(chǎn)責(zé)任制是與總公司簽訂還是與各個(gè)工廠簽訂，各地執(zhí)法機(jī)構(gòu)的做法也并不一致，因此建議遵循當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門(mén)的具體要求。
3. 安全生產(chǎn)責(zé)任制內(nèi)容存在缺失
在檢索上述案件時(shí)，我們注意到因內(nèi)容缺失導(dǎo)致的處罰很少。然而，這一問(wèn)題持續(xù)困擾著眾多安全管理人員。由于國(guó)家層面缺乏明確的法規(guī)和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如何制定安全生產(chǎn)責(zé)任制成為了一個(gè)難題。目前，主要負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員通常以《安全生產(chǎn)法》和地方安全生產(chǎn)條例為基礎(chǔ)進(jìn)行完善，但其他崗位的責(zé)任制則呈現(xiàn)出多樣化的局面。
筆者建議，企業(yè)可以借鑒安全標(biāo)準(zhǔn)化中“責(zé)任分解”的方法，將主要負(fù)責(zé)人的職責(zé)逐級(jí)細(xì)化分解，遵循“由上而下、由粗到細(xì)”的原則。參照《山東省生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位全員安全生產(chǎn)責(zé)任清單》，結(jié)合各崗位的具體特點(diǎn)和職責(zé)（這些信息通常在公司的HR招聘簡(jiǎn)介中有所體現(xiàn)），來(lái)擬定相關(guān)人員安全生產(chǎn)責(zé)任制。
此外，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、職業(yè)病防治、火災(zāi)防治、特種設(shè)備管理等領(lǐng)域，同樣強(qiáng)調(diào)責(zé)任制的重要性。因此，建議將這些領(lǐng)域的責(zé)任制一并進(jìn)行匯總整理。
4. “務(wù)虛”為眾
在為企業(yè)提供培訓(xùn)的過(guò)程中，我們注意到全員安全生產(chǎn)責(zé)任制存在較為嚴(yán)重的“務(wù)虛”現(xiàn)象。典型的問(wèn)題包括安全部門(mén)制定完畢后，各級(jí)部門(mén)僅進(jìn)行逐級(jí)打印和簽字。許多員工對(duì)自己的安全生產(chǎn)職責(zé)并不了解，而管理人員對(duì)直接下屬的職責(zé)也缺乏清晰的認(rèn)識(shí)。這種現(xiàn)象的一個(gè)主要原因在于，許多人仍然認(rèn)為這一責(zé)任制僅僅是為了應(yīng)對(duì)檢查。然而，他們沒(méi)有意識(shí)到，職責(zé)不明確會(huì)導(dǎo)致管理上的真空，而歷史上的無(wú)數(shù)事故調(diào)查報(bào)告都揭示了責(zé)任不明確所帶來(lái)的嚴(yán)重后果。
因此，對(duì)于全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，我們必須從“務(wù)虛”轉(zhuǎn)向“務(wù)實(shí)”。安全部門(mén)制定的責(zé)任制應(yīng)僅作為參考，各級(jí)管理人員需深入考量，確保其與相應(yīng)崗位人員的匹配度，以及考核標(biāo)準(zhǔn)是否符合管理人員對(duì)下屬的期望。在此建議在簽署安全生產(chǎn)責(zé)任制之前，主管與其直接下屬應(yīng)進(jìn)行面對(duì)面的溝通，以消除歧義。同時(shí)，管理者也應(yīng)傾聽(tīng)下屬的意見(jiàn)和建議。
5. 未定期對(duì)安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實(shí)情況進(jìn)行考核
未定期進(jìn)行考核的，顯然違反了法律規(guī)定。在實(shí)際操作中，考核方法的選擇常常引發(fā)問(wèn)題。筆者研究了多家企業(yè)的考核制度，發(fā)現(xiàn)它們既有定性的也有定量的，既有簡(jiǎn)單的也有復(fù)雜的，而它們所需的人力成本也大相徑庭。根據(jù)上述執(zhí)法案例分析，目前尚未發(fā)現(xiàn)因考核方法不同而受到處罰的情況。然而，筆者在此建議，考核內(nèi)容必須與安全生產(chǎn)責(zé)任制相匹配。
四、 總結(jié)
“建立健全并落實(shí)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制”，這一理念的提出，其深遠(yuǎn)的意義并不僅僅局限于滿足形式上的合規(guī)要求，以避免可能面臨的法律處罰。更為重要的是，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行這一制度，我們能夠有效地識(shí)別出那些潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)，從而能夠迅速地采取一系列相應(yīng)的預(yù)防措施和應(yīng)對(duì)策略，以降低這些風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。最終，我們的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)一個(gè)零事故的安全生產(chǎn)環(huán)境，確保每一位員工的生命安全和身體健康，同時(shí)也保障企業(yè)的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展。
筆者依然堅(jiān)信，只有當(dāng)安全生產(chǎn)的責(zé)任真正落實(shí)到每一個(gè)員工的身上，從管理層到一線工作人員，每個(gè)人都明確自己的安全職責(zé)，事故發(fā)生的幾率才會(huì)顯著降低。這種全員參與的安全文化，能夠形成一種積極的自我監(jiān)督和相互監(jiān)督機(jī)制，從而在根本上提高整個(gè)組織的安全管理水平。當(dāng)然，筆者也歡迎各位讀者提出不同的見(jiàn)解和建議，共同探討如何進(jìn)一步完善我們的安全生產(chǎn)責(zé)任制，以達(dá)到更高的安全標(biāo)準(zhǔn)。