引言

2025年10月20日，《關于落實〈金融機構反洗錢和反恐怖融資監督管理辦法〉有關事項的通知》（銀發〔2025〕205號，下稱“205號文”）由中國人民銀行正式發布并將于2025年12月1日施行。針對《中華人民共和國反洗錢法（2024修訂）》（下稱“新《反洗錢法》”）《金融機構反洗錢和反恐怖融資監督管理辦法》（中國人民銀行令〔2021〕3號，下稱“《辦法》”）實施過程中存在的（1）監管分工機制協調、（2）風險為本的監管實施與（3）金融機構KYC（Know Your Customer，“了解你的客戶”）履職報告要求三大核心問題，此次央行所發布的205號文通過細化操作規范，提高了金融機構KYC監管的精準性與一致性明確監管執行標準，致力于推動構建全覆蓋、可持續的KYC監管體系，最終實現金融機構KYC從形式合規向實質有效轉型。

一、 央行205號文出臺背景

近年來全球KYC監管要求日漸趨嚴，KYC國際合規與效能審查已進入新一輪周期。金融行動特別工作組（FATF定于2025年底至2027年初對中國開展第五輪反洗錢國際評估 [1] ，本輪評估對各成員國體系有效性提出更高要求。就我國當前的具體情況而言，據中國人民銀行反洗錢局 [2] 統計，我國金融行業面臨的洗錢風險主要集中于銀行業與非銀行支付業：銀行業所面臨的較高洗錢威脅是由銀行業極大的資產規模、繁雜的業務種類與廣泛的客戶群體；非銀行支付業線上業務模式極易滋生電信詐騙與網絡犯罪活動，資金流動規模大且快速。與此同時，跨境金融、虛擬資產等新興領域的洗錢風險提升顯著。盡管近年來中國持續加大跨境資金與虛擬資產的監管與打擊，二者的高洗錢風險仍對現有監管框架構成嚴峻挑戰。

在此背景下，新《反洗錢法》與2021版《辦法》確立了風險為本的監管原則，央行以此為依據持續開展執法檢查與監管走訪工作，加強反洗錢工作的統籌指導。但在具體執行層面，金融機構普遍反映需要更清晰的指引。例如，如何將原則性要求轉化為可執行的內部制度，如何證明風控措施的有效性。央行205號文的出臺正是對上述實踐難題的回應，為金融機構提供了一套從制度建設到具體執行的操作指南，標志著我國反洗錢監管進入精細化、實質化管理新階段。

各大金融機構內部均有一套適用于自身情況的KYC合規標準，這是金融機構為驗證客戶身份、防范洗錢等非法活動而實施的合規流程，旨在通過核實客戶背景降低風險。然而，金融機構所展開的傳統KYC多為一次性、靜態的合規動作，難以應對持續變化的實際風險。本次央行發布的205號文旨在推動KYC從形式審查轉向實質風控，要求機構建立動態、差異化的客戶風險評估體系，并利用科技手段實現持續監測，使其真正成為反洗錢風險防控的有效工具。

二、 央行205號文主要內容

（一） 強化風險為本原則

央行205號文貫徹與落實新《反洗錢法》第8條"國家建立健全反洗錢監督管理體系,對洗錢風險實施評估和分類管理"的要求，規定金融機構建立與自身業務規模、復雜程度相匹配的風險評估體系，防止一刀切風控模式，強調對高風險法人，如跨境業務主體，采取強化監管措施。具體而言，央行205號文要求對法人金融機構開展洗錢和恐怖融資風險評估，根據法人金融機構的風險狀況，統籌調配監管資源，合理制定并調整監管計劃，確保對機構采取監管措施的范圍、強度、頻率和重點與其洗錢和恐怖融資風險相適應。

（二） 強調實質有效，杜絕形式合規

央行205號文首要原則是推動金融機構KYC工作從形式合規向實質合規轉變。明確要求金融機構不得僅滿足于建立制度、留存記錄等形式要件，而必須能夠證明其控制措施確實能夠識別、評估并管理風險。監管檢查將重點評估風險控制措施的有效性驗證記錄，例如，對高風險客戶采取的強化盡職調查是否真正揭示了風險來源，可疑交易監測模型是否經過回溯測試并有效迭代。此舉將直接促使金融機構優化內部審計與考核機制，將風險防控效果作為核心評價指標。

（三） 落實全員責任，明確職責分工

央行205號文響應監管機構核查義務的報告要求，延續新《反洗錢法》第27條規定的“金融機構發現客戶交易與其身份、財務狀況、經營情況等不一致時,應當進一步核實客戶及其交易相關信息”，同時細化了《辦法》中關于風險為本和全員參與的要求，強調業務部門承擔風險管理的直接責任和基礎作用，要求金融機構及時向反洗錢監管行報告四類重大事項：

（1）機構及從業人員、受益所有人涉及重大違法犯罪；

（2）客戶參與跨境或重大社會影響的洗錢犯罪活動；

（3）公司治理、內部控制、信息系統等重大風險事件；

（4）其他可能引發重大輿情的風險事件。

同時，明確每年3月底前需提交經負責人審簽的反洗錢年度工作報告，內容需涵蓋洗錢風險評估、風險管理情況、整改進展等關鍵要素。金融機構需在內部制度中清晰界定董事會、高管層、牽頭部門及各業務條線的具體職責分工，并建立與之掛鉤的績效考核與問責機制，確保風險防控成為所有崗位的自覺行動。

（四） 嚴格跨境業務管控

央行205號文以新《反洗錢法》所確立的域外適用原則為基礎，針對跨境支付、虛擬資產交易等高風險業務，要求金融機構建立專屬監控模塊，實現對資金流向的實時追蹤，并與境外分支機構或合作方共享風險信息，同時要求將境外分支機構的KYC合規情況納入上級行考核體系。

（五） 優化反洗錢協同監管機制

央行205號文遵循新《反洗錢法》第六條"國務院反洗錢行政主管部門負責全國的反洗錢監督管理工作，國務院有關部門在各自職責范圍內履行反洗錢監督管理職責的規定，明確了由中國人民銀行總行直接履行反洗錢監管職責的全國性法人金融機構名單，其他法人金融機構按屬地原則由所在地中國人民銀行分支機構監管。針對注冊地與經營地分離的法人金融機構，央行205號文明確了以注冊地為原則、特殊情形下協商確定的監管分工機制，并配套公布實際經營地監管機構負責的法人名單。同時，建立跨區域監管信息反饋機制，要求分支機構在監管中發現涉及法人機構總部的問題時，及時向總行監管機構通報，形成全國協同的監管合力。央行205號文構建了全新的分級監管架構，從根本上解決了金融機構長期面臨的監管責任主體不明問題。該體系以機構屬性與地域分布為基礎，確立了多層次、協同化的監管框架，具體而言：

1、 確立央地協同的監管層級

（1）總行直接監管：人民銀行總行負責對系統性重要金融機構的監管，覆蓋范圍全國性商業銀行、政策性銀行、證券及保險機構等。

（2）屬地監管為主：地方人民銀行分支機構按注冊地原則，對轄區內法人金融機構履行日常監管職責。

（3）特殊情形協調：針對注冊地與經營地分離的機構，通過協調機制確定監管主體，確保無監管盲區。

2、 建立跨區域監管協作機制

針對跨區域經營的金融機構，央行205號文第三條授權人民銀行及其分支機構開展聯合監管，重點加強對全國性展業的城商行、農商行及其分支機構的風險監測。這一機制通過信息共享和監管聯動，有效防范因區域分割導致的監管套利。

3、 實施動態優化的監管調整

金融機構的反洗錢與恐怖融資的監管分工體系需要保持必要的彈性，央行將根據風險變化和監管需要動態調整監管分工，并要求各級監管機構及時通報發現的重大合規問題，形成持續優化的監管閉環。

這一制度創新使每家金融機構均對應明確的反洗錢監管方案，在消除監管重疊與空白的同時，為實施精準化的風險差異化監管提供了制度保障。監管責任的具體化，使金融機構能夠更高效地落實合規要求，監管資源得以實現最優配置。

（六） 實施風險導向的差異化監管措施

央行205號文明確，金融機構的反洗錢和恐怖融資工作應當對法人機構開展洗錢和恐怖融資風險評估，并根據評估結果動態調整監管計劃的范圍、強度與頻率。該風險評估應當涵蓋固有風險、控制措施有效性及案件風險疊加影響，綜合判定剩余風險水平。監管機構將依法收集金融機構內控制度、監測模型、工作報告等資料，對反洗錢和恐怖融資執行工作中發現的問題及時反饋并指導與整改，對典型風險問題進行風險提示，最終實現對全行業風控體系的指導與完善。

央行205號文進一步優化了金融機構反洗錢和恐怖融資監管資源配置機制。一方面，文件明確中國人民銀行將根據對法人金融機構的洗錢風險定期評估結果，實施差異化的監管措施。對于評估為高風險的機構，央行將對其進行更頻繁、更深入的現場及非現場檢查。另一方面，文件正式將非現場檢查作為常態化監管手段，這要求金融機構必須建立完善的信息系統和數據治理體系，確保自身能及時、準確、完整地向監管機構報送所需數據，以滿足監管機構遠程、高效的監管需求。

三、 央行205號文影響與挑戰

（一） 適用主體的責任深化

央行205號文的要求適用于所有適用《辦法》的金融機構，其影響將通過核心金融機構傳導至整個生態鏈。即除銀行、證券、保險等傳統機構外，將更多類型的金融機構被納入履行反洗錢義務的機構名單，如理財公司、非銀行支付機構、從事匯兌業務、基金銷售業務、保險專業代理和保險經紀業務的機構，以及網絡小額貸款公司，以上機構在反洗錢和反恐怖融資的監督管理方面也全部循本辦法規定，納入監管范圍，要求其參照央行205號文制定內部管理制度。與此同時，商業銀行需將KYC合規要求延伸至其合作的科技公司、渠道方等，在合作協議中明確數據提供與風險協查責任，否則將因第三方合作帶來的風險而承擔主體合規責任。文件的適用主體幾乎覆蓋全金融業態

（二） 監管適配性調整壓力

金融機構需根據監管分工歸屬，重新梳理并適配總行或分支機構的監管報送路徑，確保信息流轉效率與合規響應速度。跨區域經營機構需重點關注注冊地與經營地監管要求的協同，避免因信息割裂產生合規盲區。

（三） 平衡合規成本與效率

央行205號文的實施將推動金融機構投入大量資源升級風控系統，短期內可能增加運營成本。但長期看，統一的標準有助于減少重復監管，提升全行業反洗錢效率。對于中小機構而言，可通過與持牌科技公司合作實現合規目標。短期內，金融機構為滿足實質有效和科技賦能的要求，將面臨顯著的合規成本上升，包括系統升級、數據治理、人員培訓等投入。中長期看，合規能力將構成金融機構的核心競爭力。頭部機構憑借資源與技術優勢，能更快適應新規，而部分中小機構可能因成本壓力被迫收縮業務或尋求外部合作，市場集中度可能提升。因此，金融機構需建立與監管評估維度相匹配的內部風險量化工具，確保固有風險識別、控制措施有效性評估與監管要求同頻。此外，金融機構需根據風險評級結果動態調整內部資源投入，避免低風險業務過度管控或高風險領域投入不足。

（四） 跨境監管沖突風險

在跨境數據共享、境外分支機構管控方面，金融機構的反洗錢合規可能與他國隱私保護法規（如歐盟GDPR）產生沖突。金融機構需建立差異化的合規策略規避境外訴訟風險。

四、 近三年境內金融機構反洗錢處罰案例研究

（一）近三年我國金融機構因反洗錢問題被處罰數據統計

數據來源：中國人民銀行政府信息公開行政處罰公示 [3]

年份	機構名稱	行政處罰決定文書	違規大類	機構處罰金額	個人處罰人數及金額	監管機構
2025	中國人壽	銀罰決字〔2025〕7號	未履行客戶身份識別義務	752萬元	共2人，合計14萬元	中國人民銀行總行
			未按規定保存客戶身份資料和交易記錄
			與身份不明客戶交易
			未按規定報送大額交易報告或者可疑交易報告
	正信銀行	上海銀罰字〔2025〕17號	未履行客戶身份識別義務	305萬元	共3人，合計12萬元	中國人民銀行上海市分行
			其他
2024	農業銀行	銀罰決字〔2024〕67號	未履行客戶身份識別義務	5160.54萬元	共20人，合計11元	中國人民銀行總行
			與身份不明客戶交易
			未保存客戶資料或交易記錄
	光大銀行	銀罰決字〔2024〕31號	未履行客戶身份識別義務	1878.83萬元	共12人，合計75.6萬元	中國人民銀行總行
			未保存客戶資料或交易記錄
			與身份不明客戶交易
	民生銀行	銀罰決字〔2024〕67號	未履行客戶身份識別義務	1804.57萬元	共17人，合計76.6萬元	中國人民銀行總行
			與身份不明客戶交易
			其他
	恒豐銀行	銀罰決字〔2024〕67號	與身份不明客戶交易	1060.68萬元	共4人，合計16.1萬元	中國人民銀行總行
			未履行客戶身份識別義務
			未報送可疑交易報告
2023	中信證券	銀罰決字〔2023〕6-號	未履行客戶身份識別義務	1376萬	共4人，合計21元	中國人民銀行總行
			未報送可疑交易報告
			未保存客戶資料或交易記錄
	中信建投 證券	銀罰決字〔2023〕11-號	與身份不明客戶交易	1388萬元	共4人，合計23.5萬元	中國人民銀行總行
			未履行客戶身份識別義務
			未報送可疑交易報告
	拉卡拉支付	銀京罰決字〔2023〕3-號	與身份不明客戶交易	875.4 萬元	共1人，合計9.68萬元	中國人民銀行北京市分行
			未履行客戶身份識別義務
			未報送可疑交易報告
	廈門銀行	福銀罰決字〔2023〕10-號	未履行客戶身份識別義務	764.6 萬元	共7人，合計37萬元	中國人民銀行福建省分行
			未報送可疑交易報告
			未保存客戶資料或交易記錄
	中信百信 銀行	銀京罰決字〔2023〕5號	未履行客戶身份識別義務	503.2 萬元	共2人，合計9.1萬元	中國人民銀行北京市分行
			其他

（二） 近三年我國金融機構反洗錢處罰綜評——罰單金額趨升，違規類型集中于客戶身份識別

近三年案例可以發現，我國金融機構因反洗錢違規的后果上，處罰金額整體上升，違規類型較為集中。盡管受處罰的金融機構數量略有減少，但平均單案受處罰金額有所提高，反映出監管更聚焦重點風險領域。從監管主體來看，中國人民銀行總行是主要的處罰主體，反洗錢監管職責高度集中于央行條線。與此同時，對相關責任個人的處罰比例明顯增加，體現出“機構與個人雙重追責”機制正在不斷強化。

從違規類型分布來看，未按規定履行客戶身份識別義務是最主要的違規情形，占比超過70%，典型問題包括未核實客戶真實身份、允許使用偽造材料開戶、跨省遠程開戶審核不嚴，以及未開展實質性的盡職調查和持續監測。相關案例顯示，部分機構因未能識別出虛擬貨幣交易者或跨境虛假交易主體，導致大額資金異常流動，暴露出身份識別環節存在明顯漏洞。對此，金融機構應強化身份穿透識別，杜絕形式化審查，尤其需關注虛擬貨幣、跨境資金流動等高危領域。

其次，與身份不明客戶進行交易的情況也較為突出，該類型的違規約占總違規案件的50%，多涉及跨境業務或虛擬資產相關交易。監管信號顯示，對客戶真實受益所有人的識別已成為關鍵檢查點，特別是針對存在代持、通道類業務的結構。此外，未按規定報送可疑交易報告約占30%。

除上述常見違規類型外，還存在虛假利率拆借、虛構理財收益、系統配置不當等其他違規行為，反映出金融科技應用與內部合規系統建設同樣是監管關注的重點。未來監管將更趨嚴格，處罰金額預計繼續上升，覆蓋范圍從傳統銀行進一步擴展至保險、信托、證券等業態。監管重點將集中在人工智能與數據系統的監測能力、個人責任追究制度化（尤其是高管責任）等方面。

就上述處罰來看，對金融機構而言，應盡快建立穿透式客戶識別與動態監測機制，優化反洗錢系統參數以平衡誤報與敏感度，定期自查可疑交易上報流程，并加強對跨境交易、虛擬資產、職業中介等高風險客戶群體的專項審查。整體來看，央行反洗錢監管在精準化、技術化、強調個人問責的方向將進一步持續深化。

五、 對金融機構合規條線的建議

（一） 完善治理架構與協同機制

金融機構應對照央行205號文要求第一時間確認監管歸屬，立即啟動對現有反洗錢內控制度的全面評估與修訂，明確總分支機構的報告職責與協同流程。修訂重點應集中于：如何將原則性條款轉化為各部門、各崗位的具體、可衡量、可考核的行動標準；如何建立貫穿業務全流程的有效性驗證機制；如何將合規要求無縫嵌入新產品、新業務的研發流程中。跨區域機構應建立“總部統籌—屬地聯動”的雙向信息通報機制，確保監管要求無縫傳導。

（二） 加強科技賦能與數據治理

將信息系統升級和數據治理項目作為合規工作的優先事項。重點建設或升級客戶風險分類、可疑交易監測等核心系統，確保其具備精準畫像、關聯分析、動態預警的能力。同時，建立企業級的數據標準和質量管控體系，確保底層數據的準確性和一致性，為實質有效的風控提供可靠的數據基礎。在具體實施方案上，金融機構應當加快推進智能風控系統建設，如引入自然語言處理、圖計算等技術提升可疑交易識別精度。同時，建立全機構數據統一管理平臺，確保客戶信息在業務流轉中的一致性與可追溯性。

（三） 構建常態化培訓與審計機制

建議金融機構設立由合規、風控、輿情管理部門組成的聯合工作組，建立重大事件篩查清單與應急報告流程，開展常態化演練。同時，年度工作報告應設立專章分析年度風險變化趨勢、控制措施優化效果及典型案例整改情況，提升報告實質價值。金融機構可以按季度開展反洗錢合規培訓，重點提升一線員工對新型洗錢手法的識別能力。每年至少開展一次內部專項審計，對高風險業務、跨境業務進行重點排查，并及時整改漏洞。金融機構應當超越傳統的制度宣貫，開展針對性的、分層級的深度培訓。對業務人員，培訓應聚焦于如何在日常工作中有效識別和防范風險；對管理層，應側重于風險為本理念的理解和決策應用。最終目標是培育“人人有責、主動風控”的合規文化，支撐反洗錢從成本中心向價值中心轉變。

六、 結語

央行205號文的發布是構建現代化反洗錢治理體系的關鍵一步，標志著我國反洗錢監管從規則為本向風險為本的深度轉型。金融機構應把握政策窗口期，主動適應監管細化要求，從形式合規轉向實質有效，將合規要求轉化為提升自身風險管理能力和運營效率的內生動力，方能在嚴監管時代行穩致遠。通過制度、技術、人才的多維升級，構建前瞻性反洗錢防御體系，最終實現合規與業務發展的動態平衡。 

[1] 中國人民銀行反洗錢局《中國反洗錢報告2023》http://www.pbc.gov.cn/fanxiqianju/resource/cms/2025/04/2025040914154223843.pdf

[2] 中國人民銀行反洗錢局《中國面臨的洗錢和恐怖融資風險評估報告摘要（2025）》http://www.pbc.gov.cn/fanxiqianju/resource/cms/2025/10/%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E9%9D%A2%E4%B8%B4%E7%9A%84%E6%B4%97%E9%92%B1%E5%92%8C%E6%81%90%E6%80%96%E8%9E%8D%E8%B5%84%E9%A3%8E%E9%99%A9%E8%AF%84%E4%BC%B0%E6%8A%A5%E5%91%8A%E6%91%98%E8%A6%81%EF%BC%882025%EF%BC%89.pdf

[3] 近三年我國金融機構因反洗錢問題被處罰案例數據來源：中國人民銀行政府信息公開行政處罰公示http://www.pbc.gov.cn/zhengwugongkai/4081330/4081344/4081407/4081705/index.html