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2020年9月22日，上海市人民政府在官網上推出了《關于全面加強危險化學品安全生產工作的實施意見》，從監管部門到企業自身，對我市危險化學品（以下簡稱“危化品”）行業安全管理工作提出了一個綜合性的監管意見。這也是繼今年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳在全國層面發布了《關于全面加強危險化學品安全生產工作的意見》，今年5月上海市應急管理局在市監管部門層面推出《關于切實抓好近期危險化學品安全管理重點工作的通知》及今年8月上海市安委會辦公室在市政府內部層面推出《關于深刻吸取典型事故教訓切實加強當前本市安全生產工作的通知》等多部針對危化品安全管理工作的文件后，上海市政府推出的既承接全國，又針對上海地方危險化學品安全管理全局工作的重磅監管文件。
因政府針對危化品監管頻繁發文，企業也紛紛來詢問是否政府部門又要有什么大動作？那么下文筆者就安全生產立法及上海危化品監管立法方向進行一個簡單的分析預測，并且在該立法方向下，上海危化品企業如何做好做好安全生產管理工作：
一、安全生產立法及上海危化品監管方向簡析
回顧我國及上海安全生產的立法歷史，筆者認為我國及上海危化品安全監管工作可以分為如下幾個大的階段：
第一階段：安全第一，預防為主
“先生產、后生活”，“生產第一”是上世紀90年代我國工業生產的標志性口號，也是導致我國工業生產亂象的根源之一。經過改革開放20 多年的發展，我國經濟社會發展取得輝煌成就，也開始面臨工業化、城鎮化中不可避免的世界性難題—安全生產事故高發。當時我國安全生產方面的立法，還是散見于各項部門法之中，沒有一部綜合性的對于各行業企業的安全生產關系進行調整的法律。
于是在2002 年，我國首次就涉及煤礦、非煤礦山、交通、建筑、危險化學品乃至普通工貿企業等多個生產經營領域的安全生產工作監管頒布了《安全生產法》，并提出了當時我國安全生產監管的大原則-安全第一，預防為主。這在安全生產工作里，其實是一種非常先進的本質安全理念，也就是通過設計等手段使生產設備或生產系統本身具有安全性，即使在人員誤操作或發生設備故障的情況下也不會造成事故的理念。秉持上述原則的首部《安全生產法》的頒布實施，也標志著我國的安全生產開始邁上法制化軌道。
與此同時，我國也頒布了首部針對危險化學品監管的法規-《危險化學品安全管理條例》。根據對當時及現行的條例進行對比，我們可以看出當時立法管理制度的大方向與現行的制度基本趨于一致，如劇毒化學品的“五雙”管理，危化品項目的“三同時”評價以及銷售臺賬制度等。同樣地，因為沿襲了當時《安全生產法》本質安全及政府管理的理念，條例也同樣強調了設備本身的安全及政府的監管，有較多的強制性規定，而未發揮企業在安全生產管理工作中的主觀能動性，給人一種“冷冰冰”的感覺。
第二階段：以人為本，綜合監管
經過了十年的治理，我國安全生產領域的亂象得到了相對較好的控制，但當時一些地方政府會發生“有法不依、執法不嚴”的情況，因此當時我國對政府監管安全生產工作提出了“黨政同責”的制度性規定，由政府主要領導擔任安委會主任、各級領導干部落實安全生產“一崗雙責”、定期向組織部門報送安全生產情況。同時政府在常年的安全生產管理中也意識到，因為政府監管存在滯后性及被動性的特征，因此安全生產并不能光靠政府進行監管，而是要發揮企業主體能動作用。
反映到2014年的立法調整上，《安全生產法》則是提出了“以人為本，堅持安全發展，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，強化和落實生產經營單位的主體責任，建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制”的監管原則。本次修改，將上次立法時注重本質安全的觀念做了提升，進一步提出了綜合治理的觀念，將政府監管，企業自律及職工參與三者有機結合，并提出社會監督及行業自律機制。
這次修改也是回歸安全生產工作本源的一種修改，因為只要有能量的流動，就有發生事故的可能。在目前的情況下，設備的本質安全不可能達到完全預防事故的后果，要預防事故，還是要靠設備的安全和人的安全意識相結合。而外部的監督并不能當然地培養人的安全意識，所以要靠多方面綜合監管，并且落實企業的安全主體責任，才能真正地達到安全生產的目的。這就是“以人為本，綜合治理”的原則。
同時在2011年《危險化學品安全管理條例》也進行了修訂，除沿襲了之前的一些較為行之有效的管理制度外，修訂版也同樣提出了要求落實企業主體責任，由危化品企業自身對企業的安全管理工作負責的觀點。
第三階段：在充分落實企業安全生產主體責任的同時，政府實行“精準管理，獎懲結合”。
2011版《危險化學品安全管理條例》及2014版《安全生產法》在經過了幾年實際運行后，我們發現上述法律在對于遏止安全事故起到極為重要作用，但也出現項目運行前的兜底性監管及強制性條款較多且適用范圍不廣的小問題。如《安全生產法》規定“生產經營單位的主要負責人在本單位發生生產安全事故時，不立即組織搶救或者在事故調查處理期間擅離職守或者逃匿的，給予降級、撤職的處分”。該“降級、撤職”處分雖適用于國企，但私企和外企卻無法適用。還有當時危化品項目“三同時”評價需要經過政府審批，由政府對企業運行前的安全情況進行安全兜底。
從這個立法思路可以看出當時政府在安全管理工作上，還是有較強的“大包大攬”思路，并且將管理重心更多放在了項目運行前的監管上。這也導致了企業會產生“因為一切有政府兜底，所以只要將注意力放在應付前期的設立審批就可以”的心里，而不是提升主要負責人、管理人員及員工三方的自我安全意識，以及加強企業運行過程中的安全管理。
在對我國發生的一些危化品重大事故如“8·12”天津濱海新區爆炸事故，“3·21”江蘇響水特別重大爆炸事故，上海翁牌冷藏實業有限公司“8·31”重大氨泄漏等等事故進行學習后，我們可以發現由于政府注重事前審批，事故企業在設立之初新設備的安全設施及人員安全意識都是可以保證的，所以當時出現事故的概率并不大。但經過一段時間的運行后，設備的各項安全附件性能下降，人員也怠于履行安全職責，還有外部供應商到企業內部進行施工時的違規等，才導致安全事故的發生。所以對于事故的預防來說，不僅要進行事前審批管理，也要進行事中事后的全過程監管。但對于政府來說，事中事后監督也確實有一定難度，一個園區內有非常多的企業，政府如欲對企業過多檢查，不僅人員無法配置，企業也會抱怨沒有自主性，而檢查過少，企業又沒有自覺性。所以法律在實施幾年之后，又與我國作為世界第一化工大國的經濟發展現狀產生了一定的脫節。
那么新時代下，如何解決這些問題呢？筆者認為其實2014年《安全生產法》提到的“以人為本，落實企業主體責任”就是解決問題的良方，但如何真正將這些原則落到實處，就成了立法時需要考慮的問題。可以看出的是，這幾年安全生產的立法趨勢，都是將“以人為本，落實企業主體責任”這些原則體現到配到文件中，其中最為顯著的標志就是將以前危化品建設項目“三同時”手續，從完全由政府進行控制，變成了建設項目安全條件審查、安全設施設計應報安全生產監管等部門審查；竣工驗收的手續由建設單位負責。也就是說，政府對于項目按規定能否設立及是否按標準進行設計進行行政審查，而將項目是否按照政府審批通過的設計進行施工及竣工驗收的責任又歸還給了企業及評價機構，具體施工及驗收責任由危化品企業自己負責，并由專業評價機構進行監督。
另外針對安全生產工作，我們發現政府除充分落實了企業的主體責任外，也著重加強了企業及政府雙方對項目事中事后監管。如上海市危險化學品安全生產風險監測預警系統就是最為明顯的例證，企業是危險化學品安全生產風險監測預警的責任主體，負責監測危化品項目在運行過程中發生的預警信息及處理風險等。區應急管理局是轄區內監測預警系統運行的具體管理部門，負責對轄區內監測預警系統運行使用情況進行監督和檢查。還有政府要求完善企業安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，也是針對危化品企業事中及事后監管的一種體現。
當然，為了擺脫以前“大包大攬”的思路，給企業一定的經營自主性，但同時不能放松對危化品企業風險控制，政府還提出的一個監管方向是“精準管理，獎懲結合”，即政府對于高安全風險大事大管，小安全風險小事小管，對于一些做的優秀的企業，還可以減少檢查頻次，做到“不管”。如政府要求企業加強對于重點場所、重點部位、重點設備及重點環節安全管理，并實施涉恐涉爆涉毒危險化學品重大風險安全聯防聯控，對于風險較大項目的監管變得更加嚴格。但對于一些較小的風險，甚至是輕微的違法行為，可以不予處罰，如最新推出的《上海市危險化學品和工貿企業安全生產輕微違法行為自由裁量規則》，就體現了上述監管原則。而對于一些平時履職較為優秀的企業，政府還會通過減少檢查頻次的方法，對其進行“獎勵”。
基于上述分析，筆者對現有的危化品立法方向進行了總結，現行的《上海市安全生產條例》是2018年5月剛完成修訂，短期內修訂的可能性相對較小。但《安全生產法》、《上海市危險化學品安全管理辦法》以及《上海市安全生產事故隱患排查治理辦法》均已運行較長時間未做修訂，因此修訂的可能性相對較大。而筆者預測修訂的方向則可能如下幾個方面：1）強化企業安全生產主體責任，強化主要負責人的責任，健全安全管理機構，強化企業主要負責人（法定代表人）責任落實，規范安全生產規章制度和操作規程，從人員和制度兩個方面進一步落實企業的安全生產主體責任。2）對于一般危化品建設項目，結合目前上海風險監測預警系統，完善安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，加強過程管理。3）對于“兩重點一重大”風險較大的項目，建立聯合審批制度、安全風險聯防聯控機制，進一步增加監管渠道和風險控制手段。4）另外還會優化目前的安全生產風險監督舉報機制，公示制度及一些優秀履職企業的“獎勵措施”，如減少檢查頻次，給予評優加分機制等等。
二、上海危險化學品企業的應對：
那么經過上述分析，我們也可以看出，上海市政府對于危化品企業的風險控制還是會一如既往的重視，如果企業能夠做好風險管控，不僅能減少安全事故對企業帶來的損失，還能享受一些政府的優惠措施，那么上海危化品企業如何做好新時代背景下的安全管理工作呢？
經過對最近上海市應急管理局網站上公示的一些危化品企業違法處罰情況進行統計，并結合應急管理局在檢查工作中發現一些危化品企業違法情況，筆者總結危險化學品企業目前被查處的問題大概集中如下幾個方面：1）針對危化品經營存儲企業，危化品未按規定存放在危化品倉庫內；未對一些本該進行危化品的物品進行申報及管理；危險化學品混存混放和超量存放；在危險化學品庫區操作場地從事拆裝箱和堆放集裝箱等。2）針對危化品生產企業，特殊作業審批不規范；因工藝設施、泄壓設施設置不當引發了險肇事故。那么在如此強調落實企業主體責任的今天，企業應如何進行應對呢？筆者有如下建議：
1）針對危化品企業一些共通性應對建議
根據筆者的經驗，做好符合企業實際的工作流程及相應安全責任制文件（以下簡稱“流程責任文件”）其實是很多危化品企業亟待解決的問題。很多危化品企業雖然在項目竣工驗收及安全標準化的評審過程中，已經制定過初步的流程責任文件。但是筆者在實際服務過程中發現，該文件是否真正地符合企業工作的實際流程及各個部門運行實際情況，以及企業出現新業務前是否就有相應的流程，其實都是需要打個問號的。一份符合企業實際的流程責任文件，在規范企業工作流程及落實企業內部各層級的主體責任，明晰各部門權責的同時，也能夠促使企業各個部門及作為公司整體更好地履行安全職責。
按照筆者對于前述事故案例的總結，企業出現較多風險的往往集中在下述流程中，所以企業更應加強對下述流程的責任文件制定及控制：供應商審核及采購流程、高危風險作業流程（包括有限空間作業，吊裝管理、登高作業等等）、“新、改、擴項目”建設及管理流程、供應商現場服務流程等等。
企業在制定責任制文件時，也應該邀請主要負責人參與進該過程，這樣不僅能夠更好地幫助劃分各部門之間的責任，也能夠起到安全示范的帶頭作用，提升企業整體的安全意識。
其次，制定完責任制文件，企業負責人還應就企業具體的履行情況進行核查，尤其是對于企業安全隱患排查治理制度的執行情況進行核查。企業負責人可考慮對企業安全排查及處理的記錄文件進行核查，并通過詢問安全人員及現場經理，就較高級別的風險隱患處理的閉環情況進行核查。
最后，企業還應就疫情控制修訂企業的公共衛生事件專項應急預案，并進行一到兩次的演練。
2）危化品經營存儲企業
由于貝魯特大爆炸的發生，導致應急管理部門對于危化品經營及倉儲企業進行了專項核查。其中也發現了不少問題。所以除上述應對措施外，危化品經營企業還應做額外好如下處置：
首先，因在應急管理局最近公布的危險化學品類違法行政處罰信息中，發現較多因企業對新采購的貨品不熟，將本該進行危化品管理的貨品當成一般貨品處理，結果受到處罰的案例，所以企業因結合內部的供應商審核及采購流程制度，對名下所有的物品進行重新核查，區分新進貨品是否是危化品。
一般來說，企業對于直接被列入《危險化學品目錄》的化學品相對還好確認，但如果不是那些典型性的化學品，就有一定辨識難度了。根據危險化學品目錄（2015版）實施指南（試行）規定，不僅是被列入目錄的，應被當做危化品處理，只要滿足前述規定第五、六、七條條件的，同樣應被當做危化品進行處理。因此企業應做好按照采購流程，要求供應商提供新進貨品的成分表，必要時要求供應商按規定對貨品進行危險性測試。如發現新進貨品滿足上述條件的，那么企業再去核查能否經營該危化品。如不能經營的，則應做好資質申請工作再行經營
其次，經營倉儲企業因對于危化品倉儲情況進行核查，對于企業危化品是否存進專門的危化品倉庫，禁忌危化品是否混存等情況進行確認，并對企業是否符合《gb18265危險化學品經營企業安全技術基本要求》《gb17914易燃易爆性商品儲存養護技術條件》《gb17915腐蝕性商品儲存養護技術條件》《GB 17916-2013毒害性商品儲存養護技術條件》等國家標準要求進行核查。
最后，經營倉儲企業還應加強員工管理，防止出現違規操作，野蠻施工的情況。
滬公網安備 31010402007129號
