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隨著國資和國有企業在基金投資領域的發展，國資基金日益成為一二級資本市場的重要資金來源。由于國資基金既需要遵守國有資產的相關法律規定，也需要遵守基金的法律規定，在實務界，國資基金的認定及退出方式等相關問題存在一定爭議。本文主要是圍繞國資基金的退出路徑略作探討。
一、 概述
國資基金在實踐中的叫法不一， 比如“政府投資基金”“政府產業基金” “政府引導基金”“政府母基金”等，所涉及到的國家、地方層面的法律法規也不同，對實務中國資基金的認定及退出方式等造成了一定困擾。
我們從不同角度對國資基金進行分類，目的在于分析其可能涉及到遵守和適用的法律規定。 1）從主管部門、資金來源角度，一般可以分為政府投資基金和國有企業投資基金。其中，政府投資基金是指“由各級政府通過預算安排， 以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金。 ”（《政府投資基金暫行管理辦法》第二條）。因此，區分政府投資基金和國有企業投資基金主要 看其資金來源是否屬于財政預算資金。 2）從投資目的， 國有企業投資基金可以分為戰略性投資基金和財務性投資基金。 3）從基金類型分類，可以分為公司型基金、合伙型基金、契約型基金。
二、 國資基金退出路徑
目前比較困擾實務界的主要是，國資基金退出是否需要評估及進場交易？
（一）國資持有的公司制基金份額轉讓是否需要進場交易
《企業國有資產法》第二條對企業國有資產進行了界定“本法所稱企業國有資產 （以下稱國有資產） ，是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益。”
《企業國有資產交易監督管理辦法》（32號令）第四條對何為“國有及國有控 股企業、國有實際控制企業”明確界定為“本辦法所稱國有及國有控股企業、國有實 際控制企業包括：（一）政府部門、機構、事業單位出資設立的國有獨資企業（公 司） ，以及上述單位、企業直接或間接合計持股為 100%的國有全資企業；（二）本 條第（一）款所列單位、企業單獨或共同出資，合計擁有產（股） 權比例超過 50%， 且其中之一為最大股東的企業；（三）本條第（一）、（二） 款所列企業對外出資， 擁有股權比例超過 50%的各級子企業；（四）政府部門、機構、事業單位、 單一國有及國有控股企業直接或間接持股比例未超過 50%，但為第一大股東，并且通過股東協議、公司章程、董事會決議或者其他協議安排能夠對其實際支配的企業。 ”
根據 32 號令，對于國有全資、國有控股、國有實際控制的公司制基金，國資所持有的基金份額轉讓應當進場交易。
但是， 按照《政府投資基金暫行管理辦法》第十九條的規定， “政府投資基金中的政府出資部分一般應在投資基金存續期滿后退出，存續期未滿如達到預期目標，可通過股權回購機制等方式適時退出。”第二十一條的規定： 政府出資從投資基金退出時，應當按照章程約定的條件退出；章程中沒有約定的，應聘請具備資質的資產評估機構對出資權益進行評估，作為確定投資基金退出價格的依據。
根據前述規定、《關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》 及部分地方政府的政府投資基金規范性文件及實務操作，我們的理解是除了章程中另行約定外，政府投資基金中政府出資退出必須進場交易。但建議在實務操作前， 與當地國資部門進行適當溝通。
（二）國有企業持有的有限合伙型基金份額轉讓是否需要進場交易
根據 2018 年 12 月 29日國資委網上提問的回復， 32 號文的適用對象僅包括公司制企業，有限合伙制企業份額的監督管理不直接適用32號文。具體如下：
根據國務院國有資產監督管理委員會關于施行《上市公司國有股東標識管理暫行規定》有關問題的函（國資廳產權〔2008〕80 號，以下簡稱“80 號文”）， “持有上市公司股份的下列企業或單位應按照《上市公司國有股東標識管理暫行規定》（國資發產權[2007]108 號）標注國有股東標識： 1）政府機構、部門、事業單位、國有獨資企業或出資人全部為國有獨資企業的有限責任公司或股份有限公司。2）上述單 位或企業獨家持股比例達到或超過 50%的公司制企業；上述單位或企業合計持股比 例達到或超過 50%，且其中之一為第一大股東的公司制企業。 3）上述“2”中所述企業連續保持絕對控股關系的各級子企業。 4）以上所有單位或企業的所屬單位或全資子企業。 ”
根據 2018 年 7 月 1 日實施的《上市公司國有股權監督管理辦法》（36 號令） 第七十八條明確， “國有出資的有限合伙企業不作國有股東認定， 有限合伙企業所持上市公司股份的監督管理另行規定。 ”
根據 2020 年 1 月國資委最新頒布的《有限合伙企業國有權益登記暫行規定》對 有限合伙型基金的國有權益登記作了規定，其中，第四條規定“出資企業通過出資入伙、受讓等方式首次取得有限合伙企業財產份額的，應當辦理占有登記。 ” 第七條規定“有限合伙企業有下列情形之一的，應當辦理注銷登記：（一）解散、清算并注銷的；（二）因出資企業轉讓財產份額、退伙或出資企業性質改變等導致有限合伙企業不再符合第二條登記要求的。 ”
根據前述規定， 我們的理解是有限合伙型基金不直接適用32 號令， 但涉及國有出資的，應當辦理國有權益登記。但不直接適用 32 號令是否意味著國資退出有限合伙型基金無需進場交易？在實務中，我們認為還是應當結合基金的股權架構、國資屬性進行綜合判斷，該有限合伙型基金是否屬于國有企業，具體來說，可以綜合考量GP的國資屬性、 LP 中國資的持股比例及國資對于有限合伙企業的控制力等。如果有限合伙型基金確實屬于國有企業，國有出資的退出依然應當按照國有資產交易的相關規定。
在 IPO 實踐中，對于擬上市企業或上市企業的國資有限合伙型基金股東。 對國有出資的有限合伙型基金分為 80 號文時代和36 號令時代。在 36 號令頒布之后，實務中更多傾向于國有出資的有限合伙企業不作國有股東認定。以下為相關案例：
（1）適用 80 號文認定
2016 年廣東拓斯達科技股份有限公司 IPO 中福建興證戰略創業投資企業(有限合伙) 被認定為國有股東，根據《關于廣東拓斯達科技股份有限公司首次公開發行 股票并在創業板上市的補充法律意見書（三）》，發行人律師認為，“興證創投的股東廈門建發集團有限公司及廈門象嶼集團有限公司均為廈門市國資委 100%控股公司， 二者合計持股比例為 57.48%，故根據 80 號文關于“持有上市公司股份的下列企業或單位應按照《上市公司國有股東標識管理暫行規定》標注國有股東標識： ……2、 上述單位或企業獨家持股比例達到或超過 50%的公司制企業；上述單位或企業合計 持股比例達到或超過 50%，且其中之一為第一大股東的公司制企業。”的規定，興證創投為發行人的國有股東。”
（2）適用 36 號令認定
2021 年 10 月， IPO 案例炬芯科技中，根據《上市公司國有股權監督管理辦法》 規定，珠海科創高科創業投資基金合伙企業（有限合伙）出資人結構如下，基金管理人珠海高科創業投資管理有限公司為 100%純國資（珠海市國資委），LP 中國有 持股比例為 100%。其并沒有被認定為國有屬性，招股書中給的理由是“根據《上市公司國有股權監督管理辦法》規定，國有出資的有限合伙企業不作國有股東認定。 因此，科創高科、珠海格金持有的公司股權不作國有股東認定”
2020 年 1 月， IPO 案例潔特生物（688026.SH）中，廣州開發區廣開知識產權 運營投資中心（有限合伙）出資人結構如下， GP 為 100%純國資（廣州市政府控股）， LP 中國有持股比例超過 95%。其并沒有被認定為國有屬性， 招股書中給的理由是“天 澤瑞發、廣開知產的執行事務合伙人均為萬聯天澤資本投資有限公司，該公司為國 有控股企業。根據國資委、財政部、證監會于 2018 年 5 月 16 日聯合發布的《上市公司國有股權監督管理辦法》（36 號令）第 78 條的規定：國有出資的有限合伙企業不作國有股東認定。因此，天澤瑞發、廣開知產持有的公司股權不作國有股東認定。 ”
根據筆者參與的國資基金項目的相關經驗，國資基金在扶持和引導國家鼓勵行業、激發地方經濟活力、扶持早期項目及資源整合等方面有著獨特優勢和存在的必要性，但我們也注意到，國資在與社會資本融合過程中，基金的運作效率會受到一定影響， 如何合法合規和有效地利用國資是仍然是實務操作中我們需要謹慎考慮的。
滬公網安備 31010402007129號
