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2018年11月23日安徽省第十三屆人民代表大會常務委員會第六次會議通過《安徽省多元化解糾紛促進條例》（以下簡稱《條例》），并于2019年1月1日起正式實施。本文結合安徽省高級人民法院院長董開軍就《條例》接受人民網安徽頻道專訪內容，對《條例》簡要解讀如下：
一、《條例》出臺背景簡述
黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。隨后，中央、安徽省委對健全多元化糾紛解決機制作出了重要部署。中辦、國辦印發的《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》明確提出，鼓勵各地因地制宜出臺相關地方性法規，從法律層面推進矛盾糾紛多元化解機制建設。2016年，安徽省委辦公廳、省政府辦公廳又印發了《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的實施意見》，對多元化解矛盾糾紛提出了明確要求。十九大報告指出，要加強預防和化解社會矛盾機制建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。因此，在當前尚未出臺國家層面多元化解糾紛立法的背景下，制定《安徽省多元化解糾紛促進條例》，貫徹落實中央和省委決策部署，使黨的主張通過法定程序成為規范性要求，對于實現立法與改革相銜接，以法治思維和法治方式開展糾紛化解工作，具有重要意義。
從社會意義層面，《條例》的出臺，一是提高社會治理能力和水平。當前，糾紛化解的體制、機制建設還不夠完善，化解糾紛過度倚重訴訟途徑，國家和社會治理過度依賴公共資源投入，司法機關反映的“案多人少”問題僅靠增加辦案人員的辦法，已不適應形勢發展的需要。我國訴訟法、仲裁法、人民調解法等法律雖對糾紛化解主體、化解途徑等作出相關規定，但尚未形成一個高效便民、相互銜接的聯動機制，和解、調解、仲裁和行政裁決等非訴途徑作用發揮不夠。因此，需要通過立法，從制度層面推動非訴解決方式和訴訟形成協調聯動機制，及時有效化解糾紛，提高社會治理能力和治理水平。
二是維護改革發展穩定、促進社會和諧。當前，我國改革正進入攻堅期和深水區，利益沖突日益加劇，社會穩定面臨不少風險，由各種利益沖突引發的社會糾紛已經成為影響社會穩定的突出問題，原有的糾紛化解機制已經不能適應社會急劇轉型、糾紛日趨多樣復雜的形勢需要。而糾紛解決方式的多元化，重點是提倡協商解決糾紛，充分發揮和解、調解等非訴方式在社會自治、行政執法、和諧司法和社會治理方面的重要作用，探索和創新新形勢下化解群眾性糾紛的新機制，提高當事人在糾紛解決中的自助和平等參與，減少對抗性裁決機制和機械適用法律的弊端，對于增加共識、提高社會凝聚力、促進社會和諧具有重要意義。
二、《條例》主要內容
《條例》分為總則、化解主體、化解途徑、保障措施、監督管理及附則六個章節，共五十二條。主要有以下五個特點：一是區分了職責主體和義務主體，明晰了各主體在多元化解糾紛工作中的職責分工和作用。二是明晰了各糾紛解決途徑之間的程序銜接，促進多元化解。三是明確了糾紛化解的具體調解部門，引導當事人理性選擇糾紛解決途徑。四是為調解途徑的發展提供支持，創造條件，推動調解的社會化、市場化和發展壯大。五是建立服務平臺，為形成多元化解糾紛提供保障。
（一）總則
第一章總則部分共六個條文。第一條首先明確了《條例》制定的目的，是為了促進多元化解糾紛工作，增進社會和諧，構建共建共治共享的社會治理格局。
第二條規定了《條例》的適用范圍，即多元化解糾紛工作和與之有關活動。
第三條規定了多元化解糾紛的定義，即指通過和解、調解、行政裁決、行政復議、仲裁、訴訟等多種途徑，形成合理銜接、相互協調的化解糾紛體系，為當事人提供多樣、便捷、高效的化解糾紛服務。
第四條明確了多元化解糾紛工作的基本原則。要求堅持黨委領導、政府主導、綜治協調、多方參與、司法推動、法治保障，堅持屬地管理與權責統一相結合，并遵循下列原則：1.公平公正；2.不違背法律法規和國家政策，尊重公序良俗；3.和解、調解優先，多方銜接聯動；4. 預防與化解相結合。
第五條要求“一府兩院”和有關部門、統籌協調社會治安綜合治理的部門（以下簡稱綜治統籌協調部門）、群團組織、基層群眾性自治組織、企事業單位和其他社會組織，按照各自職責建立健全社會穩定風險防范、糾紛排查調解處理等制度，推進多元化解糾紛機制建設，從源頭上預防和化解糾紛。同時，鼓勵和支持公道正派、群眾認可的社會人士和其他社會力量依法參與化解糾紛。
第六條則是要求國家機關、群團組織、企事業單位、新聞媒體等應當按照各自職責開展法治宣傳教育，向公眾普及多元化解糾紛，增強全民法治觀念。
（二）化解主體
第二章是化解主體，共18個條文，區分了職責主體和義務主體，明晰了各主體在多元化解糾紛工作中的職責分工和作用。
為促進各種糾紛化解途徑的有機銜接，《條例》從實際出發，在第八條明確由綜治統籌協調部門將多元化解糾紛綜合性一站式服務納入縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）綜治中心工作范圍，組織開展糾紛排查、分流處置、歸口管理和跟蹤落實工作，協調化解各類糾紛。
第二章其他條款明確了人民法院，人民檢察院，公安機關，司法行政部門，信訪工作機構，民政、人力資源社會保障、自然資源、生態環境、住房城鄉建設、交通運輸、農業農村、衛生健康、退役軍人事務、市場監督管理等有關部門和機構，法律法規授權的具有社會公共事務管理職能的組織，及工會、共青團、婦聯、工商聯、殘聯、老齡工作機構和消保委等的職責，形成黨委領導、政府主導、綜治協調、部門聯動、社會協同、多方參與的糾紛多元化解工作格局，堅持屬地管理和誰主管誰負責，對跨行政區域、跨部門、跨行業以及涉及人數眾多、社會影響較大的糾紛，加強配合，共同化解。其中，《條例》第十二條及第二十二條著重體現了對律師事務所、律師參與化解糾紛，參與信訪工作的重視和支持。第十二條規定，司法行政部門負責推動律師事務所、公證機構、司法鑒定機構、基層法律服務所、法律援助機構等法律服務組織參與化解糾紛；建立完善律師參與化解涉法涉訴信訪案件等相關工作機制。第二十二條規定，律師、律師調解工作室或者律師調解中心可以作為中立第三方主持調解，協助糾紛當事人達成協議化解糾紛。鼓勵和支持人民調解員、法律專家和法律服務工作者等依托相應調解組織設立個人調解工作室。
另外，為方便當事人化解糾紛，《條例》就目前容易產生糾紛的領域和焦點，明確支持設立行業性、專業性調解組織。《條例》第十八條、第十九條規定，設區的市、縣（市、區）可以設立交通事故、醫療糾紛等行業性、專業性人民調解委員會；行業主管部門應當支持、推動設立本行業的行業性、專業性調解組織。交通運輸、醫療保障、衛生健康、婚姻家庭、勞動人事、物業管理、征地拆遷、消費者權益保護、生態環境保護等領域的社會團體以及其他社會組織可以設立行業性、專業性調解組織；就專業性要求較高的投資、貿易、金融證券、房地產、工程承包、運輸、知識產權、技術轉讓等商事領域，鼓勵設立商事調解組織。
（三）化解途徑
第三章是化解途徑，第二十五至第三十八條。本章中明確當事人可依法自主選擇化解糾紛途徑。根據第二十五條規定，當事人可以依法自主選擇化解糾紛途徑有：和解；調解；行政裁決；行政復議；仲裁；訴訟以及法律法規規定的其他途徑。為引導當事人選擇適合糾紛特點和類型的化解方式，第二十六條至二十八條明確了和解調解優先的引導次序，在和解調解等均無法解決糾紛時，最后選用仲裁或者訴訟的方式，體現和解調解優先、分層遞進、司法最后保障的糾紛化解體系。
《條例》第二十九條至三十八條對各類糾紛化解組織、化解途徑和化解程序的協調聯動、合理銜接作了規定，有利于推動糾紛化解資源的良性互動，保障糾紛多元化解機制的高效運行。
（四）保障措施
第四章為保障措施，第三十九至第四十五條。多元化解糾紛工作的有序進行離不開財力和人力保障。為建立穩定的經費保障機制，根據中辦、國辦和省委、省政府“兩辦”文件規定，《條例》規定了以政府支持為主的多層次經費保障機制：一方面，政府要對多元化解糾紛工作所需經費給予必要的支持和保障（第三十九條）；另一方面，依據國務院對深化公共服務改革的部署，規定“行政機關和法律法規授權的具有行政管理職能的社會組織以及納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織，可以通過政府購買服務方式，將符合條件的化解糾紛工作委托社會力量辦理，所需服務納入本級本部門政府購買服務指導性目錄”（第四十條）。在隊伍保障方面，鼓勵高等院校或者職業教育學校開設多元化解糾紛培訓課程，培養專業化的調解人才。鼓勵社會力量開辦調解人員培訓機構，成立調解工作志愿者隊伍，為化解糾紛提供人才儲備。
同時，《條例》還要求：
1.建立多元化解糾紛綜合性服務平臺。根據第四十二條規定，設區的市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）應當建立完善多元化解糾紛綜合性服務平臺，為化解糾紛提供便利條件。第四十三條規定，人民法院應當依托訴訟服務中心，建立訴調對接綜合服務平臺，完善訴調對接機制。根據需要，在交通運輸、醫療保障、衛生健康、婚姻家庭、勞動人事、消費者權益保護、農村土地承包、建筑工程、物業管理、生態環境保護以及其他糾紛多發領域，建立一站式化解糾紛服務平臺。
2.信息化建設。第四十四條規定，各級人民政府和有關部門、人民法院、人民檢察院應當加強信息化建設，推進大數據運用，完善信息共享平臺，實現在線咨詢、協商、調解、監督以及聯網核查，促進多元化解糾紛工作的信息化發展。
3.法律指導。定期或不定期對調解組織、調解員進行業務培訓，著力提升調解組織、調解員調解能力和水平。第四十五條規定，有關國家機關、群團組織和其他社會組織應當完善調解員培訓機制，定期組織培訓，提高其職業道德水平和業務能力，推動調解員專業化建設。
（五）監督管理
第五章為監督管理，共六個條文，其中第四十六至第四十八條明確了以下幾項監督管理措施：
1.各級人民政府和有關部門、人民法院、人民檢察院應當制定和執行糾紛化解工作責任制度和獎懲機制；
2.各級人民政府應當將多元化解糾紛工作納入年度工作考核。各級綜治統籌協調部門對化解糾紛成績顯著的單位和個人按照有關規定給予表彰獎勵；對未按規定履行職責，導致發生影響社會穩定事件的單位和個人，按照有關規定追究責任。
3.司法行政部門和有關行業主管部門應當建立健全調解組織名冊和調解員名冊管理制度，加強對調解組織和調解員的監督管理。
第四十九至第五十一條，對有關國家機關、群團組織和基層群眾性自治組織、調解人員等在調解過程中有違反本條例規定行為的，均設定了相應的法律責任。
三、《條例》需完善及改進之處
《條例》中雖有提及行業調解、商事調解、律師調解，但僅就第二十九條規定“行業調解、商事調解、律師調解等調解活動，可以參照人民調解程序開展”、第三十八條規定“調解協議的效力確認適用有關法律的規定”，對行業調解、商事調解、律師調解等調解活動的各項調解協議效力確認、經費保障等未進行具體細化規定。鑒于我國法律目前規定行業調解、商事調解、律師調解協議的效力與合同等同，不具有強制執行力，現實中常常出現雙方達成協議后不履行的情況，影響了調解效力的發揮。與人民調解相比，行業調解、商事調解、律師調解具有極強的專業性特點，但當下的規定將行業調解、商事調解、律師調解協議與人民調解協議等同，在解決糾紛的效率、質量和成本與收益分析等方面均存在問題。因此，我國應當進一步細化司法確認制度的立法問題，明確司法確認的程序、方式、救濟措施等，讓法院在實際操作中有法可依。
另外，《條例》雖然要求法院建立訴調對接綜合服務平臺，完善訴調對接機制，但是如果各地方訴調對接機制不一致，將不利于糾紛化解的效率。訴調對接的制度化和程序化離不開對接規則的規范化和法律化。
因此建議，一是為我國的訴調對接制定一部全國性的法律，不但可以保證全國范圍內實踐程序的連貫性、規范性和統一性，維護我國司法權威，還可以為訴調對接的實施提供一個統一的前瞻性指導思想。二是制定調解法，以使我國的多元化解糾紛解決機制更加完善，各種解決方法之間的銜接更為流暢，提高司法效率。
滬公網安備 31010402007129號
