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問題的提出
根據《土地管理法》等法律法規之規定，建設項目使用國有土地，一般通過有償使用和劃撥兩種用地方式。有償使用國有土地，均有規定年限；劃撥用地未規定使用年限，在依法收回土地使用權前可繼續使用。然而，近三十年中，我國的經濟發展日新月異，帶來城市建設的迭代升級較快。因城市建設的需要、規劃的調整以及產業的發展等，需要提前收回國有土地使用權，以為新的建設項目供應土地；在土地使用權人未按國有土地有償使用合同約定使用土地，出讓人亦可依法收回土地使用權。其中必然涉及公權力的正當行使與私權的保護問題如：如何收回？是否應當給予補償、如是則應如何補償？因此，如何依法合規地提前收回國有土地使用權在現行法律框架下具有深入探討的必要性與價值。
我們認為，回應上述問題，根據《民法典》等法律法規之規定，應綜合法律法規之規定與國有土地有償使用合同約定而予以處理，下文詳論述之。
一、 因公共利益需要提前收回國有土地使用權
《土地管理法》第五十八條第一款規定，有下列情形之一的，由有關人民政府自然資源主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：（一）為實施城市規劃進行舊城區改建以及其他公共利益需要，確需使用土地的...。《城市房地產管理法》第二十條、《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）第四十二條均規定，因公共利益需要，國家可以依照法定程序提前收回國有土地使用權。《土地管理法》第四十五條對公共利益作了列舉性規定，可作為認定公共利益之依據。
根據上述規定，因公共利益需要，自然資源主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以通過行政行為提前收回國有土地使用權。此種情形，根據《土地管理法》第五十八條第二款之規定，應當給予土地使用權人適當補償。根據《暫行條例》第四十二條之規定，“適當補償”可根據土地使用者已使用的年限和開發、利用土地的實際情況予以確定。對于無地上建筑物的國有土地，依據《土地管理法》第五十八條第一款通過行政行為提前收回土地使用權，法律適用上應無疑義，但對于有地上建筑物的國有土地，能否適用前述規定直接收回土地使用權并就土地使用權與地上建筑物給予補償？對此，我們認為，對于有地上建筑物的國有土地，應以征收房屋所有權同時收回土地使用權的方式實施，而不能僅依據《土地管理法》第五十八條收回土地使用權并給予補償，理由如下：
（1）《民法典》第二百四十三條規定，征收組織、個人的房屋以及其他不動產，應當依法給予征收補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。第三百五十八條規定， 建設用地使用權期限屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依據本法第二百四十三條的規定對該土地上的房屋以及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金。
根據上述規定并結合現行法律法規，建設用地使用權期限屆滿前因公共利益需要提前收回土地使用權，對于土地上有房屋或其他不動產的，如不能通過協商一致實施補償的，則應以征收方式收回土地使用權并實施補償。
（2）《上海市土地使用權出讓辦法》第三十一條雖規定“提前收回土地使用權的補償金額，應當按出讓年限的余期、規劃用地性質、出讓金以及地上建筑物、構筑物和其他附著物的價值等項內容，由出讓人與受讓人協商確定，或者委托具有相應資質的房地產評估機構進行房地產價格評估后確定。受讓人對補償金額的確定有異議的，可以向人民法院起訴，但土地使用權的收回仍可以按公告規定的日期執行”，但從該條規定的文義來看，對于收回有地上建筑物的國有土地使用權并非以征收方式實施，鑒于法的位階效力，不應適用該條規定，仍應適用《民法典》的上述規定。
二、因土地收購儲備提前收回國有土地使用權
《土地儲備管理辦法》第三條第（八）項規定，下列土地可以納入儲備范圍：
...2.收購的土地...。該條第（九）項規定，收購土地的補償標準，由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經同級國土資源主管部門和財政部門確認，或地方性法規規定的其他機構確認。
根據上述規定，土地儲備機構可以通過收購土地的方式提前收回國有土地使用權，當然，此種情形，土地儲備機構應在對土地使用權價值評估的基礎上與土地使用權人協商確定補償，簽訂土地使用權收購儲備補償協議。
有爭議的是，土地使用權收購儲備補償協議是行政合同還是民事合同？從合同雙方來看，土地儲備機構收購土地，實際上代表的是政府，并非完全獨立運行、自主經營的市場主體，合同價款在與土地使用權人按相關法律法規確定的補償標準協商確定后仍需報有批準權的機構批準確認，土地使用權收購儲備補償協議具有行政合同的色彩。但從現行法律法規以及法理來看，我們認為，土地使用權收購儲備補償協議應按民事合同定性處理，理由如下：
首先，《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二條規定的行政協議中并不包括土地使用權收購儲備補償協議。
其次，從交易本身來看，雙方也要經過要約、承諾最后協商達成一致，與一般的民事主體進行的土地使用權交易本質上并無二致。
最后，《最高人民法院關于印發修改后的<民事案件案由規定>的通知》將更具有行政合同色彩的建設用地使用權出讓合同界定為民事合同，相形之下，土地使用權收購儲備補償協議更應認定為民事合同為宜。
三、 因土地使用權人違反國有土地有償使用合同提前收回國有土地使用權
1、閑置土地的收回
《土地管理法》第三十八條第二款規定，在城市規劃區范圍內，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，依照《中華人民共和國城市房地產管理法》的有關規定辦理。《房地產管理法》第二十六條規定，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。
根據上述法律規定，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的國有土地，在非因《閑置土地認定辦法》第八條規定情形造成土地閑置、滿二年未動工開發的，可以無償提前收回土地使用權。有必要指出的是，根據國家土地管理局《關于對＜中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例＞第十七條有關內容請求解釋》的復函（[1993]國土函字第15號），作出收回土地使用權的處罰而消滅時，在該土地使用權上設定的抵押權隨之消滅。
2、因土地使用權人違法行為而予以行政處罰提前收回土地使用權。
《土地管理法》第八十一條規定，依法收回國有土地使用權當事人拒不交出土地的，臨時使用土地期滿拒不歸還的，或者不按照批準的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令交還土地，處以罰款。《暫行條例》第十七條第二款規定，未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰。
根據上述規定，除閑置土地違法情形外，土地使用權人不按批準用途使用國有土地，或未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，自然資源主管部門根據情節可給予其無償提前收回土地使用權的處罰。
3、因土地使用權人違反國有土地有償使用合同，出讓人依法按約解除合同收回土地使用權。
《民法典》第五百六十二條第二款規定，當事人可以約定一方解除合同的事由。解除合同的事由發生時，解除權人可以解除合同。第五百六十三條第一款規定，有下列情形之一的，當事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能實現合同目的；（二）在履行期限屆滿前，當事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要債務；（三）當事人一方遲延履行主要債務，經催告后在合理期限內仍未履行；（四）當事人一方遲延履行債務或者有其他違約行為致使不能實現合同目的；（五）法律規定的其他情形。
國有土地有償使用合同（包括出讓合同與出租合同）履行過程中，如發生土地使用權人違反合同，根據上述法律規定或合同約定出讓人/出租人有權解除合同的，出讓人/出租人可以解除合同、提前收回土地使用權。此種情形，出讓人/出租人無需向土地使用權人支付補償，但國有土地有償使用合同另有約定除外。
四、 無償收回劃撥國有土地使用權
《土地管理法》第五十八條第一款規定，有下列情形之一的，由有關人民政府自然資源主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：...（三）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的...。《暫行條例》第四十三條規定，劃撥土地使用權是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權。《暫行條例》第四十七條規定，無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應當無償收回其劃撥土地使用權，并可依照本條例的規定予以出讓；（第二款）對劃撥土地使用權，市、縣人民政府根據城市建設發展需要和城市規劃的要求，可以無償收回，并可依照本條例的規定予以出讓；（第三款）無償收回劃撥土地使用權時，對其地上建筑物、其他附著物，市、縣人民政府應當根據實際情況給予適當補償。
根據上述法律法規之規定，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應當無償收回其劃撥土地使用權；根據城市建設發展需要和城市規劃的要求，市、縣人民政府可以無償收回劃撥土地使用權。無償收回劃撥土地使用權時，如地上有建筑物、其他附著物的，應給予土地使用權人適當補償。那么，此時應如何對土地使用權人進行補償？
我們認為，此種情形，如不能通過協商一致實施補償的，仍應通過征收方式實施補償，理由如下：
（1）從《民法典》第三百五十八條規定之“建設用地使用權期限屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依據本法第二百四十三條的規定對該土地上的房屋以及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金”文義來看，該條規范調整的是“因公共利益提前收回有償使用國有土地且土地上存在房屋或其他不動產”情形，即在該情形應通過征收方式實施補償，而上述無償收回劃撥土地使用權情形似不在該條規范調整的范圍內。然而，從該條的立法精神來看，應為在依法收回國有土地使用權情形保護土地使用權人之地上房屋的所有權價值利益，因而無償收回劃撥土地使用權且地上有建筑物或其他不動產時，可以適用該條規定實施補償。 （2）《民法典》第三百五十八條規定之“提前收回國有土地使用權”情形與《暫行條例》第四十七條規定之“無償收回劃撥國有土地使用權”均為收回國有土地使用權的法定情形，對土地使用權人的房屋所有權價值權益給予平等保護，符合民法的基本原則。