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摘要：數字貨幣技術的飛速發展沖擊著全球貨幣體系，同時也為跨境支付體系的變革提供了新的契機。穩定幣在全球的廣泛應用促使主權國家開始研發央行數字貨幣，以期在數字貨幣時代重塑的世界貨幣體系及跨境支付體系中占據先機。穩定幣作為錨定法定貨幣的一種數字貨幣，與央行數字貨幣的內在聯系與互動邏輯十分復雜，主要體現為對央行數字貨幣主權的挑戰以及對國家金融安全的影響。穩定幣因其跨境流動的便利性而天然具有國際性，要在發揮數字貨幣巨大潛力的同時進行有效治理，需要通過以國際協同監管為原則、以維護貨幣主權與鼓勵金融創新并重為策略、以實現金融安全為目的的監管思路對其進行國際法規制。

關鍵詞：穩定幣；央行數字貨幣；金融安全；國際法規制

 一、問題的提出

隨著信息技術的高速發展，尤其是區塊鏈技術以及分布式賬本技術的應用，交易環節出現了一種效率更高、私密性更強的結算工具——數字貨幣。數字貨幣是以電子數據、符號等數字信息為表現形式的獨立的貨幣 [1] ，僅在網絡空間中流通。其不同于傳統的法定貨幣，并非都以國家信用作為背書，且不受法定貨幣權管轄。相較于傳統貨幣的跨境流通，數字貨幣更具有其便利性，因而數字貨幣天然具有國際性，這也成為其推動跨境支付系統數字化變革的根本性因素。比特幣（Bitcoin）作為最初的數字貨幣，開創了匿名加密電子貨幣體系，依靠數字加密技術發行與交易，具備高匿名性、去中心化以及交易不受國別限制等特點。與其特點相對應的，僅以網絡技術作為信用背書導致其缺乏定價體系，高度匿名的交易過程使其難以保障用戶的財產安全，去中心化的特征使之存在價格波動風險高的問題。為了應對比特幣價格波動帶來的風險，全球性穩定幣（以下簡稱“穩定幣”）應運而生，通過對法定貨幣、黃金等大宗商品及其他加密資產的錨定，穩定幣得以保證自身價值的穩定性。然而隨著穩定幣的蓬勃發展，穩定幣運營商意圖將穩定幣建設成為全球通用的數字貨幣時，主權國家開始意識到穩定幣產生的超主權效應。為應對私人部門數字貨幣的沖擊，維護各國貨幣主權，多國央行開始研究中央銀行數字貨幣（Central Bank Digital Currencies，簡稱CBDC）的發行。 [2]

2015年，國際清算銀行（BIS）下屬的支付與市場基礎設施委員會（CPMI）根據發行主體的不同，將數字貨幣分為法定數字貨幣和私人數字貨幣。 [3] 法定數字貨幣主要就是央行數字貨幣，其作為主權貨幣在數字世界的延伸，必然激起新一輪貨幣競爭，成為國際金融秩序規制的主要對象。截止至2024年3月，全球134個國家和地區(占全球GDP的98%)都在積極探索和試點央行數字貨幣。 [4] 私人數字貨幣則主要包括以比特幣為代表的傳統加密貨幣和以泰達幣（Tether，USDT)為代表的穩定幣。其中傳統加密貨幣價格波動大，持幣者大都將其視作投機產品而非交易中的支付工具，因此這一類型的數字貨幣被世界各國施以嚴格管制。穩定幣則以其幣值穩定、安全性高及跨境流動自由便利等優點成為國際金融市場交易的主要貨幣類型。近年來，全球穩定幣市場快速增長，截至2024年第二季度，全球穩定幣季度轉賬量已達4萬億美元。 [5] 因此有學者認為，從目前的數字貨幣主流形態來看，央行數字貨幣和穩定幣更有可能在將來的國際貨幣體系中扮演重要角色，而以比特幣為代表的傳統加密貨幣則相對而言不具備此種條件。 [6]

近年來，全球新冠疫情、俄烏沖突等一系列重大事件導致全球經濟衰退，地緣政治風險加劇。美國轉向逆全球化乃至美元“武器化”，導致原本國際社會尚可接受的美元體系受到了較大的沖擊，美元信用面臨垮塌，世界各國在此情形下紛紛開展對“去美元化”的探索。 [7] 數字貨幣的發展順應了國際貨幣體系多元化的趨勢，成為全球“去美元化”的新生力量，其中央行數字貨幣被委以重任。與此同時，國際經濟環境波動性的增大亦加速了穩定幣等私人加密貨幣的大幅擴張。俄烏沖突期間，當俄羅斯部分銀行被國際資金清算系統剔除時，俄對外宣布私人加密貨幣可以購買其石油，穩定幣也成為俄羅斯家庭重要的儲蓄保值工具。這足以證明穩定幣在國際金融市場上扮演的角色已經開始發生變化，而目前國際社會對于穩定幣的監管仍處在相對滯后的狀態中。縱觀已有的文獻與研究，大都聚焦于如何完善央行數字貨幣的內部法律制度與外部監管合作機制，而不曾細究穩定幣發展至今將對推進央行數字貨幣國際化產生的多方面影響。目前，穩定幣已經成為數字貨幣市場上不可小覷的數字貨幣種類，亟需通過發掘穩定幣監管與央行數字貨幣發展之間的關聯，提出對穩定幣監管方面的國際法規制思路。

二、穩定幣對法定數字貨幣體系的影響

數字化推動貨幣競爭發生格局性的轉變，使傳統貨幣競爭轉向數字貨幣競爭，而私人數字貨幣和央行數字貨幣會成為競爭焦點。 [8] 世界貨幣體系長久以來以國家主權貨幣為主要框架，國家藉此得以成為全球經濟發展的掌舵者和國際金融秩序的監管者。隨著依托于數字化技術的私人數字貨幣在全球金融秩序中的影響力不斷擴大，國家信用在世界貨幣體系中的作用正在被逐步削弱。不難看出，盡管各國研發央行數字貨幣的動機側重不同，但從戰略層面出發，最終目的僅有兩點：其一為維護法定貨幣在國際貨幣體系中的地位，其二為在數字貨幣競爭和國際規則制定中搶占先機。穩定幣的特殊之處在于，其本身即隸屬于私人數字貨幣體系，同時又可以作為法定數字貨幣與私人數字貨幣的轉換媒介，因此必然成為國際社會央行數字貨幣體系構建的重點關注對象。

（一）超主權性挑戰國家貨幣主權

穩定幣的超主權性是由其錨定資產與流通范圍所決定的。首先，穩定幣運營方通過錨定一籃子貨幣的方式保證幣值穩定，實質上是在貨幣市場中對法定貨幣進行“二次發行”并外化為同一種流通貨幣，盡管消費者是出于對一籃子貨幣中法定貨幣的信賴購入穩定幣，但也在實際上擴大了穩定幣的泛用性。其次，穩定幣在區塊鏈中進行支付結算，通過網絡在全球獲得了巨大的流動性，結合穩定幣本身在跨境交易中便捷高效的固有優勢，穩定幣便具備了被普遍接受成為超主權貨幣的可能性。

主權國家需要通過法定貨幣具備的支付手段及價值儲蓄等功能實現對國家貨幣政策的調控和對金融市場的維穩，然而穩定幣不與本國資產掛鉤仍能作為跨境支付手段和儲蓄手段，這就在一定程度上擠壓了本國主權貨幣的應用市場。金融穩定委員會(FSB)就有報告指出，穩定幣的潛在用戶基礎巨大，有可能在個別司法管轄區具有系統重要性，在國家甚至全球范圍內替代現行貨幣。 [9] 國際貨幣基金組織(IMF)指出，穩定幣對弱勢貨幣的威脅更大。 [10] 對于弱勢貨幣國家而言，當本地法定貨幣受到地緣政治等因素的影響發生通脹時，為了對其財富資產進行保值，當地的社會群體必然會選擇錨定強勢貨幣的穩定幣作為儲蓄手段而拋棄本地法定貨幣，久而久之將在該國形成貨幣替代。對于強勢貨幣國家而言，雖不至于出現本國貨幣因穩定幣被他國貨幣替代的情形，但穩定幣作為私人部門發行的貨幣在市場的廣泛流通，亦將迅速削弱本國政府對貨幣的控制。

值得注意的是，穩定幣應用的優勢場景包括跨境支付結算。當國際貿易雙方以穩定幣作為支付手段，法幣仍作為記賬單位對交易標的進行計價，此時交付穩定幣僅體現著支付形式上的特殊性。然而一旦穩定幣被視作記賬單位參與到國際貿易結算中來，國家通過貨幣金融政策對國家間貿易所具備的調控力將會被削減，從而對國家間經貿活動造成一定影響。目前，已有部分國家對私人數字貨幣法律地位予以認可，如薩瓦多爾早在2021年便已經立法決定將比特幣確立為法定貨幣，德國議會也作出決定表明比特幣在國內可以用于交稅及從事貿易活動。如果越來越多的國家賦予私人數字貨幣法幣地位，將來貿易伙伴國之間的雙邊匯率將會受制于穩定幣與各國法幣之間的匯率波動，并一定程度上削弱國家法定貨幣在國際貿易中被使用和認同的程度。

然而從國際貨幣體系格局的發展情勢來看，穩定幣具備的超主權特征產生的影響并非完全是負面的。傳統貨幣受限于實體形式難以在國際上直接流通，跨境支付高度依賴第三方機構，因此貨幣的地域性十分明顯，各國主權貨幣國際化手段有限且成本較高，僅有少數國家貨幣在國際貨幣市場中占據份額。美國把持著跨境結算的中介機構，因此得以塑造出以美元為中心的國際貨幣體系。而穩定幣的出現是各國建立獨立于以美元為基礎的貨幣體系的重要契機，有利于改變全球支付秩序和地緣政治。 [11] 一方面，穩定幣弱化了跨境支付對中間機構的依賴性，降本增效的同時為開創國際貨幣新格局提供了機遇；另一方面，穩定幣通過區塊鏈技術使得世界各國銀行能夠進行點對點連接，實現即時的多幣種匯兌，促進了跨境支付貨幣的多元化。

（二）去中心化特征導致金融安全問題

金融安全包括國家內部金融安全與全球金融安全兩大部分，國家通過央行等核心機構施行貨幣政策確保國內貨幣金融市場的穩定運行，并在此基礎上制定完備的監管規則以隨時應對可能出現的金融風險；而全球金融體系優勢由世界各地的大型商業銀行等金融機構為節點所構建的，因此全球金融安全與國家金融安全密切相關，往往牽一發而動全身。對于傳統金融體系來說，金融安全的實現離不開主權國家的政治權利的保障，只有通過各國央行實現對金融市場的有效監管，才能進一步從國際層面識別金融風險進而解決國際貨幣問題。而數字貨幣通過技術實現了交易安全,不必依賴中心化的機構與政治權力，由此改變了金融安全的基本邏輯。 [12] 穩定幣能夠影響金融安全的根本原因在于，穩定幣在國際貨幣市場中與央行數字貨幣存在競爭關系與替代關系，其作為去中心化金融機制的載體卻仍然在傳統的貨幣體系及跨境支付體系中進行流通，必然會對中心化金融體系造成沖擊。現有的國際監管規則滯后于數字貨幣的發展，而穩定幣建立起來的跨境支付生態體系會在國際金融和貿易領域不斷拓展，最終導致全球金融安全在數字貨幣領域陷入“監管真空”。

圍繞數字貨幣所討論的金融安全問題一直以來都聚焦于兩點。其一為對數字貨幣設計中去中心化程度的考量，一方面跨境支付需要去中心化管理提升經濟效益與便捷性，另一方面需要一定程度上的中心化管理確保金融風險的識別與監管。其二為持幣者匿名化程度的處理，數字貨幣相關信息的高度匿名化將會增加國際金融監管的不可控性。鑒于加密數字貨幣交易體系的匿名性和不可回溯，各方對于交易可能造成的其他安全后果無需承擔責任，國家難以進行監管、取證，又在客觀上助推了洗錢等犯罪行為。 [13]

從中心化程度這一視角進行比較，央行數字貨幣與穩定幣在交易結算過程中均是去中心化的，但央行數字貨幣在發行上仍需要政府權威作為保證，穩定幣發行則是依靠算法權威，相對于政府的承諾，算法顯然更容易被信任，這也是穩定幣受到公眾青睞的原因之一。 [14] 然而穩定幣并未如比特幣等傳統私人貨幣一般實現了完全的去中心化，其發行仍依賴于大型科技公司的支持，這也意味著私營機構掌握著國際貿易中大量的消費者個人隱私信息及金融數據。如果放任穩定幣與央行數字貨幣之間的無序競爭，不僅會引發隱私泄露、數據濫用等道德風險，更會造成國家金融數據保護政策的失效。

匿名性特征為數字貨幣帶來的則是過度去中心化所導致的金融監管難題。央行數字貨幣雖然在國際傳輸上秉持著依靠去分布式賬本技術實現去中心化交易的理念，但本質上仍需要通過中心化監管實現本國的金融安全訴求。有論者認為，央行數字貨幣不同于完全匿名的加密貨幣，可能因搜集個人信息而影響信息安全，甚至滋生監管腐敗。 [15] 然而穩定幣看似擺脫了傳統金融體系中心化的固有風險，實則由于私營主體及相關基礎金融設施的存在，金融監管權正在因此被迫由公權力向私權力過渡，從而產生新的中心化問題。再者，逃稅、洗錢以及恐怖融資一直都是國內外為了保護金融安全而嚴厲打擊的犯罪行為，而穩定幣具備在不同地域實現快速轉賬以及與法定貨幣自由兌換的能力，再加上其高度匿名性的特點，已然成為各類非法經濟活動的完美工具。由于私營加密貨幣歷來缺乏責任機制,唯有政府介入進行管控才能有效治理此類金融風險，而央行數字貨幣的發行正是反恐融資的重要反制手段。

國際社會對數字貨幣金融風險的防范意識一直以來較為滯后，FSB早期并不認為數字貨幣會對全球金融產生影響，穩定幣的國際監管遲遲未能提上日程，直至2020年才正式發布了《應對全球穩定幣帶來的監管挑戰（征求意見稿）》。盡管各國對于數字貨幣的偏好不同，對抗穩定幣等私人加密貨幣所帶來的風險仍需要國家監管與全球治理雙管齊下，而央行數字貨幣是對抗此類金融風險的理性之選。可以說，對穩定幣的監管需求實質上也推動了國際金融監管協作機制在央行數字貨幣領域的發展。

三、穩定幣監管的國際法規制思路

根據規避管制理論可知，規避政府機構管制以獲取大量利益是金融創新的重要驅動因素之一。因此目前各國對穩定幣的監管態度可以分為三類：第一類是不采取任何措施，以避免對本國金融創新的發展勢頭產生負面影響；第二類是采取部分措施，避免數字貨幣產業資金流失的同時一定程度上保護國家金融安全；第三類是完全禁止國內出現穩定幣等私人加密貨幣交易，以確保國內貨幣政策的穩定性。然而穩定幣等私人加密貨幣在金融市場廣度和深度上的延展，促使著主權國競相出臺寬松的監管規則來搶占私人加密貨幣市場的制高點，對私人加密貨幣的監管規則開始出現“逐底競次”。 [16] 若繼續對其監管問題放任自流，必然會成為國際金融安全的一大隱患。

（一）以堅持國際協同監管為原則

穩定幣的流通已經沒有了國內國際的區別，其發行主體主要是大型跨國科技公司及金融機構，流動場所也均為各類跨國交易所。一方面，不同國家的相關監管規則在面對穩定幣跨國交易時往往會產生許多監管漏洞，從而導致私人數字貨幣非法交易行為屢禁不止。并且由于數字貨幣交易不受地域限制，國家的監管權力卻會因邊界而受到限制，通過國內的監管規則難以對利用數字貨幣洗錢等金融犯罪進行管制，最終導致大量資金流失。另一方面，國際層面穩定幣監管政策的缺失，使得全球數字貨幣治理趨于碎片化，部分國家為了獲取數字產業所帶來的收益，可能會選擇與其風險程度所不相匹配的監管態度，加劇了全球金融風險的不穩定性。

目前世界各國對穩定幣的宏觀監管主要有金融政策監管和法律合規監管兩個方面， [17] 其中美國與歐盟的監管制度最具代表性，其他國家的相關監管規則也大都以此兩者作為參考而制定。美國金融監管體制具有碎片化特征，因此穩定幣監管立法進度緩慢，美國更注重通過對穩定幣個案進行審查，要求相關行為符合反洗錢和KYC規則等金融合規要求，以尋求穩定幣監管的合理路徑。歐盟則更注重金融政策監管，基于穩定幣技術的復雜性，歐盟將實現了不同用途的穩定幣分別在不同的金融監管框架下進行規制。

兩種監管模式各有優劣，但可以確定的是僅憑現有的金融政策和法律合規要求都難以應對穩定幣發展可能帶來的各類風險。因此穩定幣的國際監管政策應當促使各國在爭議最大的問題上達成最低限度的監管合作，結合穩定幣監管的發展趨勢來看，主要包括以下幾點。第一，穩定幣定性需明確，不同國家對穩定幣的定性不同，甚至穩定幣在一國境內也被劃分至不同的規制框架中。國內監管或許需要足夠細致的劃分以滿足國家金融政策實施，但國際層面的監管僅需要各國就穩定幣監管問題納入一個確定框架即可，比如達成一致將穩定幣界定為普通金融產品，在傳統的國際金融產品監管框架中實現基本國際監管。第二，明確穩定幣交易活動參與者的責任義務，其中最主要的是明確發行主體的監管義務。對穩定幣來說，其發行仍具有中心化特征，因此對發行主體的發行資格達成共識，能夠有效地對穩定幣交易整體流程形成管控。其次則需要進一步明確交易平臺等主體的監管義務，以避免因金融科技應用而產生或利用金融科技手段而實施的侵害金融消費者合法權利的風險。 [18] 第三，明確打擊以穩定幣為媒介的違法犯罪行為。洗錢犯罪具有明顯的國際性，而穩定幣跨境流動的高效性與高隱匿性使得此類犯罪變本加厲。 [19] 然而穩定幣國際監管的滯后，導致各國面對此類犯罪缺乏跨境打擊的合理依據，因此需要各國對打擊穩定幣洗錢等犯罪達成監管合作。

（二）以維護貨幣主權與鼓勵金融創新并重為策略

穩定幣作為數字技術創新與金融理論深度結合的產物，具備改變全球支付體系乃至貨幣體系的潛力。正因如此，以國家貨幣為基礎建立的傳統跨境支付體系受到沖擊的同時，穩定幣也為國家的貨幣主權帶來了挑戰。由于貨幣主權屬于國家主權的一部分，而私人貨幣與主權貨幣之間的關系并不受國際公法中相關原則的調整，只要不觸犯反洗錢及反恐怖融資等國際規則，穩定幣對國家主權貨幣的市場擠壓并不違反國際法，從而直接導致穩定幣在數字貨幣時代很可能率先于央行數字貨幣占領跨境支付的大部分份額。但穩定幣作為數字貨幣技術迭代創新下的前沿成果，不僅為央行數字貨幣的研發提供了技術參考，更有助于推動未來數字貨幣功能日臻完善。因此絕不能以監管不便而禁止穩定幣發展，其國際法規制必須以維護貨幣主權與鼓勵金融創新并重為策略。

其一，構建公私主體協作的數字貨幣監管框架。數字貨幣的全球治理不僅需要國際國內的多方面合作，亦需要公主體與私主體的深層次參與。國家及政府間國際組織等公主體依靠其政府權威界定數字貨幣活動的合法邊界，并通過國家強制力保證管理規則的實施。科技企業等私主體掌握著數字貨幣的新興技術，有望通過更新迭代提高數字貨幣區塊鏈交易的安全性，進一步保障消費者安全，央行數字貨幣也可以通過與穩定幣技術的互補互鑒實現國家金融安全壁壘升級。不僅如此，私主體所研發的監管技術也可以使得政府監管事半功倍。通過對監管科技手段的應用，將監管者作為數字貨幣區塊鏈系統中的“特權節點”，去除打包區塊中的匿名色彩，實時掌握數字貨幣運行過程中的信息，以確保實時合規。 [20]

其二，完善央行數字貨幣與私人加密貨幣共存的貨幣體系。央行數字貨幣最初的發行目的就是抑制私人數字貨幣的無序擴張，而穩定幣的流通終端之一是兌換為法定貨幣，包括央行數字貨幣在內的法定貨幣都是穩定幣流通價值的基礎。因此在央行數字貨幣與私人加密貨幣共存的貨幣體系中，私人數字貨幣應當以提升技術安全性為發展方向，確保數字貨幣體系的穩定與安全。而央行數字貨幣應當利用其與穩定幣之間的錨定關系，通過貨幣政策實現對穩定幣的風險管控。

（三）以實現金融安全為目的

數字貨幣本質上是金融領域信息技術的發展，治理規則落后于技術進步是穩定幣金融風險的根本原因。穩定幣的不合理應用導致了依賴其國際洗錢犯罪、恐怖融資等非法行為的泛濫，而治理安排的失效則體現為國家間關于穩定幣治理共識的缺失，其中隨著金融數字化程度的加深，金融數據保護問題顯得尤為突出。因此，以實現金融安全為目的的穩定幣國際法規制需要重點關注兩個方面，即金融數據保護與數字貨幣金融犯罪監管。

當今全球金融治理體系由G20主導，可分為三個層次：核心平臺、支柱機構和國際標準制定機構。 [21] G20作為核心平臺就全球各類金融問題展開對話并引導國家間進行政策協調，FSB、IMF等則作為全球金融治理的支柱機構對相關領域的重大問題進行研究，CPMI、反洗錢金融行動特別工作組(FATF)等國際標準定制機構則針對特定問題進行監管。

在現有的國際金融治理體系下，FSB通過協調各國監管當局和國際標準制定機構加強數字貨幣的監管規則和政策來實現促進國際金融穩定的使命。 [22] 因此，金融數據保護需要FSB協調各國金融數據跨境流動監管政策。一方面對各國境內從事穩定幣運營的交易平臺設定基本的資質標準，以確保期資質運營能力足以保障金融數據的隱秘性。另一方面則需要對各國設定最低限度的金融數據保護義務，避免國家數字貨幣監管制度罅漏而導致全球金融數據安全出現漏洞。FATF是為阻止全球洗錢和恐怖主義融資活動而制定國際標準的政府間組織，面對穩定幣所顯現的洗錢風險，可以通過呼吁國家建立針對穩定幣交易者信息收集系統，以解決匿名化帶來的監管困難。并以各參與國建立的與個人信息識別相關的國家公鑰數據庫為基建，進一步建立一個全球加密貨幣公鑰目錄。 [23]