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【摘要】《法規規章備案審查條例》的出臺是對2023新修《立法法》的進一步完善，通過引入“主動審查”和“專項審查”機制，強化了法規、規章備案審查的力度，提升了審查工作的主動性和針對性。《條例》推動建立備案審查銜接聯動機制，促進不同審查機構間的協作，形成合力以提高審查效率和質量；面對閉環監管，企業能夠更加靈活地應對市場變化，實現可持續發展。《條例》強調了社會共治的重要性，通過增強審查的科學性，加強對地方的聯系和指導，確保法規、規章與國家法律體系的一致性。
筆者在上篇（本文）兩大部分中將對《法規規章備案審查條例》相較于《法規規章備案條例》的法條變化作出解讀，并著重介紹此次《條例》的新增亮點；下篇即第三部分將從三個角度，分別論述該條例對稅收立法、公平競爭審查以及浦東新區等特定地區的法治建設產生的深遠影響。《條例》不僅有助于規范稅收法規，確保稅收政策的合法性和公平性，還加強了公平競爭審查，促進了市場公平競爭，優化了營商環境。對于浦東新區等改革開放前沿地區，條例的實施有助于推動地區法治建設，保障改革創新在法治軌道上進行，為地區經濟社會發展提供了堅實的法律保障，為全國統一大市場建設保駕護航。
【關鍵詞】備案審查 主動審查 專項審查 聯動機制 社會共治 稅收法律 公平競爭 浦東新區
第一部分 法條對比解讀
一、定義
對比解讀：
1.法規制定主體。《法規規章備案審查條例》中將法規的制定主體明確為“設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會”以及“上海市人民代表大會及其常務委員會”“海南省人民代表大會及其常務委員會”；《法規規章備案條例》則只提到“較大的市”。在中國的行政區劃體系中，“設區的市”和“較大的市”是兩種不同的概念，它們在行政級別和權限上有所區別。設區的市指的是中國行政區劃中的一種，通常是指地級市，這類市下轄若干個區、縣或縣級市。設區的市在行政級別上屬于地級行政單位，擁有一定的立法權和行政管理權。“較大的市”在法律上主要是指那些經國務院批準，擁有一定立法權的較大的市，通常包括省會城市、經濟特區所在的城市以及其他一些重要的中心城市。較大的市在行政級別上可能是地級市，也可能是較大的縣級市。兩者關系在于，較大的市通常也是設區的市，但并非所有設區的市都是較大的市。較大的市由于其經濟、政治或戰略地位的重要性，可能會獲得更多的立法和行政管理權限，例如可以制定地方性法規和規章。
2. 規章制定主體。兩個條例都提到了部門規章和地方政府規章，但在描述地方政府規章制定主體時，《法規規章備案審查條例》使用了“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府”，而《法規規章備案條例》則使用了“省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府”，有關“設區的市”和“較大的市”的區別和聯系見上。
3. 法定權限和程序。兩個條例都強調了法規和規章的制定必須依照法定權限和程序，但《法規規章備案審查條例》使用了“法定權限和程序”，而《法規規章備案條例》使用了“法定職權和程序”。“權限”通常指法律賦予主體的行使權力的范圍，它在相當程度上界定了權力的邊界，而“職權”則更突出體現法律賦予主體在其職責范圍內應當行使的權力和承擔的責任，可以看到前者更加順應法治現代化潮流下的趨勢和表述。
綜上，《法規規章備案審查條例》在定義上可能更加全面完善，迎合了新時代中國特色社會主義的建設進程，涵蓋了更多地區和法規類型，而《法規規章備案條例》則更加側重于傳統表述。但是兩者在核心原則上是一致的，即都強調了法規和規章的制定必須依法進行，并且要遵循一定的程序。
二、備案制度
對比解讀：
1. 相同點。《法規規章備案審查條例》與《法規規章備案條例》都規定了法規、規章公布后，應當自公布之日起30日內報送備案。兩個條例都明確了地方性法規、自治州和自治縣的自治條例和單行條例由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會報國務院備案，部門規章由國務院部門報國務院備案，兩個或者兩個以上部門聯合制定的規章，由主辦的部門報國務院備案，省、自治區、直轄市人民政府規章由省、自治區、直轄市人民政府報國務院備案。
2. 不同點。第一，《法規規章備案審查條例》與《法規規章備案條例》分別規定了“設區的市、自治州的人民政府規章”和“較大的市的人民政府規章”的備案方式，具體內容見前文表述。第二，二個條例對特殊地區法規的報送備案有不同的規定。《法規規章備案審查條例》特別提到了經濟特區法規、浦東新區法規和海南自由貿易港法規的報送備案規定，分別由相應的人民代表大會常務委員會報國務院備案；《法規規章備案條例》僅提到了經濟特區法規的報送備案規定。這也可以看出，在報送備案上，《法規規章備案審查條例》同樣符合了當前社會建設的方向和趨勢。
三、備案審查工作機構
對比解讀：
1.備案審查工作機構。《法規規章備案審查條例》提到“國務院備案審查工作機構”履行備案審查監督職責，表明備案審查工作由一個專門機構負責，即國務院備案審查工作機構是國務院下屬的一個專門機構，負責對報送國務院備案的法規、規章進行審查，確保其符合憲法、法律、行政法規的規定。《法規規章備案條例》則提到“國務院法制機構”，歷史上曾指國務院法制辦公室，是國務院的直屬機構，主要負責國務院的法制工作，包括法律草案的起草、立法協調、法規的備案審查、行政復議等工作。然而，根據2018年國務院機構改革方案，國務院法制辦公室的職責被整合入重新組建的司法部，自此不再保留國務院法制辦公室。
2.強調了“健全備案審查工作制度”。意味著國務院備案審查工作機構不僅要進行備案審查，還需要不斷完善和優化備案審查的工作流程和制度。此外，條例還特別提到了“每年向國務院報告上一年法規、規章備案審查工作情況”，表明該條例新增了定期報告機制，以確保國務院能夠及時了解和監督備案審查工作的進展和效果。
綜上，《法規規章備案審查條例》在描述國務院備案審查工作職責時更加詳細和全面，不僅包括了備案審查監督職責，還強調了工作制度的健全和年度報告的重要性。
四、法規、規章備案報送相關規定
對比解讀：
報備材料數量的精簡。不同于《法規規章備案條例》要求規章備案報送材料一式十份，《法規規章備案審查條例》調整為一式三份，這在相當程度上減輕了制定機關的工作負擔；同時，《法規規章備案審查條例》對報送法規、規章備案時的報送電子文本提出了強制要求，符合當下數字化的要求。
五、補充、重新報送備案的規定
對比解讀：
時間限制。《法規規章備案審查條例》對報送備案要求作出了嚴格規定，針對某些報備不及時、不規范的情形，明確了15日的補充或者重新報送備案時限。根據《條例》，若某些報送的法規、規章不符合相應備案要求，國務院備案審查工作機構將通知制定機關在規定時間內進行補充或重新報送。此項規定的明確，一方面確保了法規、規章備案的規范性，使得法規、規章的合法性和合規性得到及時的審查和確認，另一方面也為制定機關提供了明確的時間框架，有助于提高制定機關的工作效率和報送備案的審查效率。此外，具體的時間規定有利于維護法律體系的統一性和權威性，防止不規范的法規、規章對法律體系造成的混亂或損害。
六、書面審查建議
對比解讀：
審查建議書面化。《法規規章備案審查條例》明確以書面為審查建議的提出方式。這一規定旨在規范審查建議的提出流程，確保審查建議的正式性和嚴肅性，同時也有助于減少不規范或隨意提出的建議，從而提高審查工作的效率和質量。書面形式的審查建議更便于備案審查工作機構進行登記、初審和后續處理，確保了審查工作的規范性和系統性。根據《法規規章備案審查條例》第十二條的規定，國家機關、社會組織、企業事業單位和公民都可以向國務院書面提出審查建議，這些建議將由國務院備案審查工作機構進行研究，并提出處理意見，按照規定程序處理。因此，不僅保障了社會各方對法規、規章的監督權，也有助于維護國家法治的統一和尊嚴。
七、審查事項細化，審查工作深化
對比解讀：
審查事項進一步細化，審查工作進一步深化。《法規規章備案審查條例》第十三條新增一項審查內容，即審查是否符合黨中央、國務院的重大決策部署和國家重大改革方向。該點在《法規規章備案條例》第十條中沒有提及，因此新增內容強調了法規、規章在制定和實施過程中，不僅要遵循法律規范，還要與國家的宏觀政策和改革方向保持一致，有助于確保地方性法規和規章能夠支持和促進國家的整體發展戰略，加強法治與國家政策的協調性。同時，第十三條中提到了“規定的措施是否符合立法目的和實際情況”，這是對“規定的適當性”審查的進一步細化，這一細化內容要求審查規章的規定是否在文字上合法且在實質上合理，即需有效實現立法目的且適應實際情況。此舉無疑有助于提高法規、規章的實施效果，確保它們在解決實際問題時既合理又有效。上述變動反映了法規、規章備案審查工作在適應國家治理體系和治理能力的現代化要求方面的進一步發展。
總體來說，《法規規章備案審查條例》在審查事項上更為全面和詳細，特別是在強調法規、規章與國家政策和改革方向的一致性方面，以及對規章措施適當性的進一步細化審查。這些變化反映了法規、規章備案審查工作在實踐中的發展和完善，確保它們能夠更好地服務于國家的發展和社會的需要。
八、優化移送審查程序
對比解讀：
移送研究先行，提升糾錯水平。《法規規章備案審查條例》第十六條規定，國務院備案審查工作機構在發現地方性法規存在抵觸情況時，需移送至全國人大常委會工作機構，原則上由其承擔初步研究處理的職責。在《法規規章備案條例》中，國務院直接承擔了提請全國人民代表大會常務委員會處理的責任。相較而言，前者增加了由國務院備案審查工作機構先行移送的步驟，有利于確保全國人大常委會能夠更加專注和高效地處理復雜的法規抵觸問題。因此，上述規定也與本次《條例》“有錯必糾”的原則相符，能夠有效提升糾錯精準化水平。
九、完善規章糾錯程序
對比解讀：
1. 完成規章糾錯程序。《法規規章備案審查條例》提到，若審查后認為規章應當予以糾正，國務院備案審查工作機構可以通過與制定機關溝通或提出書面審查意見來建議制定機關及時修改或廢止規章。這顯然提供了一種更為雙向和有效的方式來解決問題，可以確保規章的合法性、合規性，并提高規章的質量。它不僅為規章制定機關提供了糾正錯誤的機會，也加強了上級政府對下級政府規章的監督，從而維護國家法律體系的統一和權威。
2. 擴大糾正范圍。《法規規章備案審查條例》中的“認為規章應當予以糾正的”表述，可能涵蓋了更為廣泛的情況，非僅限于超越權限或違反規定，還包括其他可能需要糾正的情形。因此，審查范圍的擴大使得審查內容得以細化，在一定程度上為上級政府行使監督權提供了解釋空間。
十、明確目錄上報時間
對比解讀：
《法規規章備案審查條例》明確將制定機關報送截止日期規定為每年的1月31日，意在維護備案審查工作的及時性和系統性，保證備案審查機構能夠及時收到并處理報送的目錄。此外，固定的報送時間表有助于備案審查機構規劃和安排年度工作計劃，提高工作效率；便于上級機關對制定機關的報送工作進行監督和考核，并讓公眾能夠及時了解法規、規章的制定和備案情況，維護國家法制的統一性。
第二部分 新增亮點解讀
一、“主動審查”與“專項審查”為備案審查提供有力武器
《法規規章備案審查條例》第十一條 國務院備案審查工作機構對報送備案的法規、規章進行主動審查，并可以根據需要進行專項審查。主動審查一般應當在審查程序啟動后2個月內完成；情況疑難復雜的，為保證審查質量，可以適當延長審查期限。
國務院備案審查工作機構發現法規、規章存在涉及其他機關備案審查工作職責范圍的共性問題的，可以與其他機關備案審查工作機構開展聯合調研或者聯合審查，共同研究提出審查意見和建議。
解讀：本條系此次《法規規章備案審查條例》的全新規定，意在落實“有備必審”，提升審查科學化水平，存在如下諸多亮點。
第一，主動審查。條文明確規定國務院備案審查工作機構原則上對所有報送備案的法規、規章具有主動審查權，意味著審查工作并非被動等待問題的出現，而是主動進行，從而確保所有制定出臺的法規、規章都符合法律要求。同時，此次新增規定亦符合2023年修訂的《立法法》第111條第2款規定，即國務院備案審查工作機構可以對報送備案的地方性法規、自治條例和單行條例，部門規章和省、自治區、直轄市的人民政府制定的規章進行主動審查，并可以根據需要進行專項審查。在審查期限上，條例規定主動審查通常應在審查程序啟動后的兩個月內完成，為審查工作設定了一個明確的時間框架，以確保審查的及時性。
第二，專項審查。若存在需要，國務院備案審查工作機構還可以進行專項審查，此種類型可能涉及特定領域或特定問題的法規、規章，使得這些法規、規章可以得到更專注和細致的審查。
第三，聯合調研或者聯合審查。條文規定，若發現法規、規章存在涉及其他機關備案審查工作職責范圍的共性問題，國務院備案審查工作機構可以與其他機關備案審查工作機構合作，進行聯合調研或聯合審查。這種合作機制有助于匯集不同機構的專業知識和資源，解決跨部門或跨領域的法規、規章問題，共同提出審查意見和建議，從而通過合作提高審查工作的全面性和協調性。
不論是主動審查，還是專項審查，抑或是聯合審查，審查機制的核心目的都是確保法規、規章與現行有效的上位法保持一致，從而維護法律體系的統一性，這些審查機制的實施對于促進我國國內大市場建設具有重要意義。具體而言，通過審查機制確保所有法規、規章都符合上位法的規定，有助于形成一個統一的法律環境，減少法律沖突帶來的實務矛盾，為市場主體提供清晰的法律指引。與此同時，統一的法律體系有助于確保所有市場參與者都在同等的法律條件下競爭，促進公平競爭，增強市場活力；法規、規章制定實施的透明度，使得市場主體能夠更好地理解和預測政策走向，降低交易成本。隨著經濟社會的快速發展，市場環境和需求的不斷變化，審查機制有助于及時發現和糾正不適應新形勢的法規、規章，消除地方保護主義和市場分割現象，以促進不同地區之間的協調發展，實現資源的優化配置。
總之，這些審查機制是法治建設的重要組成部分，對于維護法律體系的統一、促進市場健康發展、保障公民權益等方面都發揮著重要作用。通過這些機制的實施，可以不斷提高我國的法治水平，為經濟社會的穩定和發展提供堅實的法律保障。
二、備案審查銜接聯動機制：推動形成備案審查合力
《法規規章備案審查條例》第七條 國務院備案審查工作機構應當通過備案審查銜接聯動機制加強與其他機關備案審查工作機構的聯系，在雙重備案聯動、移交處理、征求意見、會商協調、信息共享、能力提升等方面加強協作配合。
解讀：新增備案審查銜接聯動機制。《法規規章備案審查條例》新增規定國務院備案審查工作機構應當通過備案審查銜接聯動機制來加強與其他機關備案審查工作機構的聯系，并在多個方面加強協作配合。由此，新出臺的條例對于備案審查工作的系統性和協調性給予了高度重視。其中，“雙重備案聯動”是指在需要時，不同層級或不同部門的備案審查機構之間進行協調和聯動，保障法規、規章的備案審查工作能夠順利進行；“移交處理”旨在涉及到特定情況時，對于涉及多個層級或多個部門的法規、規章，通過聯動機制進行有效的移交和處理，確保責任明確、處理及時；
在備案審查過程中，不同機構之間相互“征求意見”，增加審查的全面性和深入性；在遇到復雜或有爭議的問題時，通過“會商協調”的方式集中多方智慧和力量，共同研究解決方案以便達成共識；同時，不同備案審查機構之間應當做到“信息共享”，提高工作效率和質量，并提升各自的備案審查能力。
因此，《法規規章備案審查條例》在制定時更加注重備案審查工作的協調性和系統性的做法，有利于不同機構之間的信息交流和合作，有助于提高法規、規章備案審查的效率和質量，確保法規、規章的合法性、合規性，以及其制定和實施的正確性和有效性。
三、面對閉環監管，企業進可攻退可守
《法規規章備案審查條例》第三條 法規、規章備案審查工作應當堅持中國共產黨的領導，堅持以人民為中心，堅持有件必備、有備必審、有錯必糾，依照法定權限和程序進行。
解讀：《法規規章備案審查條例》明確“堅持中國共產黨的領導”，表明在法規、規章的備案審查工作中，必須遵循黨的領導，確保法規、規章的內容和實施符合黨的大政方針；“堅持以人民為中心”意味著法規、規章的備案審查工作應以滿足全體人民的需求和利益為出發點和落腳點，確保法規、規章的制定和實施能更好地服務人民；“有件必備”要求所有法規、規章都必須進行備案，無一例外，即為確保法規、規章合法性、合規性的重要措施；“有備必審”是指在備案后必須對法規、規章進行審查，確保其內容不違反上位法，不違背憲法和法律的原則；“有錯必糾”意即若在審查過程中發現法規、規章存在錯誤或不當之處，應當及時予以糾正，從而有效維護法律的權威性；“依照法定權限和程序進行”強調了法規、規章備案審查工作必須在法律授權的范圍內，按照法定的程序進行，確保工作的合法性和正當性。
因此，涉足法規、規章落地貫徹全過程的備案審查工作能夠助力形成監管閉環，使得法規、規章從制定到實施的每個環節都在監督之下，及時發現和糾正問題。透明度和公開性的雙重疊加，要求政府出臺的政策必須公開透明，接受企業、公眾和相關部門的監督。
四、落實社會共治，增強審查科學性
《法規規章備案審查條例》第十五條 國務院備案審查工作機構審查法規、規章時，可以通過座談會、論證會、聽證會、委托研究、實地調研等方式，聽取國家機關、社會組織、企業事業單位、專家學者以及利益相關方的意見，并注重發揮備案審查專家委員會的作用。
解讀：本條著眼于增強審查科學性，明確國務院備案審查工作機構可以通過座談會、論證會等多元方式聽取意見，收集更廣泛的信息和觀點。此外，審查過程中不僅要聽取國家機關的意見，還涉及社會組織、企業事業單位、專家學者以及利益相關方的觀點、訴求表達。此種多元化的參與可以提升審查結果的全面性和客觀性，確保法規、規章的合法性、合理性和可操作性。條例還特別提到注重發揮備案審查專家委員會的作用，專家委員會可能由法律、經濟、社會等不同領域的專業人士組成，其專業知識和經驗將在審查過程中發揮不可替代的重要作用，也是社會共治的突出表現。
具體而言，通過座談會、論證會等多種形式，審查機構能夠更深入地了解法規、規章的實際影響和潛在問題，從而作出更加科學和合理的決策。規定中提到的實地調研允許審查人員直接了解法規、規章在實際操作中的執行情況及可能產生的影響。在某些技術性或專業性較強的領域，審查機構委托專業機構或研究團隊深入研究，以獲取更專業的意見和建議。公開和透明的審查程序使所有利益相關方都有機會表達自己的觀點和關切，提高法規、規章的公眾接受度和實施效果。
總之，該條規定體現了法規、規章備案審查工作的開放性、參與性和科學性，有助于提高法規、規章的質量和效果，確保其更好地服務于社會和公眾的利益。
五、加強對地方的聯系指導
《法規規章備案審查條例》第二十四條 國務院備案審查工作機構應當加強對省、自治區、直轄市人民政府法制機構規章備案審查工作的聯系和指導，通過培訓、案例指導等方式，推動省、自治區、直轄市人民政府提高規章備案審查工作能力和質量。
解讀：本條意在加強國務院備案審查工作機構與省、自治區、直轄市人民政府法制機構的緊密聯系，并通過備案審查工作機構的指導來確保地方規章備案審查工作的有效性。可以看到，本條列舉了培訓、案例指導等具體指導方式，旨在幫助地方法制機構提高其工作人員的專業能力和知識水平，從而提升規章備案審查的整體工作能力。審查人員業務水平和審查流程規范性的提升，則進一步提高地方規章備案審查的質量，減少錯誤和疏漏。最后，地方政府的法制建設水平的穩步增強，可以減少地方保護主義和法規沖突，保障全國范圍內法規、規章的統一性和協調性，提高行政部門的行政效率和公信力，保護公民、法人和其他組織的合法權益。
總之，該條的規定是提升地方規章備案審查工作的重要措施，有助于構建更加規范、高效的法規、規章備案審查體系，推動法治政府建設向縱深發展。
本文撰寫錢思涵、燕然然亦有貢獻。
滬公網安備 31010402007129號
