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一、導語
為更好地推進本市舊住房更新改造工作，提升居民居住品質，改善群眾居住條件，切實提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。上海市住房城鄉建設管理委和市房屋管理局會同相關部門制定了《上海市舊住房成套改造和拆除重建實施管理辦法（試行）》（下稱《辦法》），自2023年2月1日起施行。從體例看，《辦法》共二十二條，對什么是舊住房成套改造和拆除重建、舊住房成套改造和拆除重建的適用范圍、實施主體、實施流程及爭議處理等予以明確規定，為上海市舊住房成套改造和拆除重建提供了清晰的指引和依據。
二、《上海市舊住房成套改造和拆除重建實施管理辦法（試行）》重要亮點解讀
（一）明確適用范圍
《辦法》第2條明確規定了，適用“以成套改造或者拆除重建方式”更新改造的舊住房范疇應當包括本市不成套為主的公有舊住房以及公有舊住房同屬更新范圍的私有房屋實施的更新活動及其管理。除此之外，對于被鑒定為危房、無修繕保留價值的多層居住房屋，也可以參照此辦法執行。
（二）明確實施主體
《辦法》第4條規范了三種情形下實施主體的確定方法。
第一，公有舊住房的產權單位或者受產權單位委托經營公有住房的相關單位應作為實施主體。
第二，對于公房產權權屬不明晰，或同一更新范圍有兩個以上公房產權單位的，且無法協商確定實施主體的，由區房屋管理部門報區人民政府批準確定實施主體。
第三，實施主體還可依法委托第三方承擔具體改造工作，同時要做好對第三方的監督管理，并承擔法律責任。
（三）明確了二次征詢程序
《辦法》參照《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》第12條舊城區改建意愿征詢比例和第21條舊城區改建征收決定簽約比例的規定，同樣設置了二次征詢的程序。即《辦法》第5條明確了經項目范圍內80%以上的公有房屋承租人、私有房屋產權人同意后，方可啟動實施舊住房更新。第13條規定，實施主體應當與公房承租人和私有房屋產權人簽訂調整協議或更新協議，協議簽訂比例達95%以上的，協議方可生效。
（四）明確實施方案和協議內容
《辦法》規范了實施方案應當包含實施主體、更新范圍、安置方式、協議生效條件、安置房屋類型及權屬情況、預計工程周期等內容。第12條更加細致化地規定了協議應當包含權利義務、違約責任、回搬方案或安置方案等內容。
（五）增加爭議處理內容
《辦法》第18條新增了爭議處理的規定。對協議生效后，公房承租人、私有房屋產權人拒不配合實施的情形，可開展政府調解和行政決定的內容。
（六）進一步加大規劃土地支持力度
《辦法》第14條列明了針對不同的土地情形可以因地制宜地利用。
首先，舊住房更新項目可以按照規劃適當增加建筑容量，增量房源可以統籌用于居民的安置和各類保障性住房使用。其次，零星土地可通過擴大用地方式結合改造。再次，用地邊界受限的，可結合周邊用地。
三、關于《辦法》的實務思考
（一）當實施主體委托第三方承擔舊住房改造具體工作時，誰作為責任主體？
如果將舊住房更新工作視為行政行為，委托第三方承擔具體工作的實施主體為責任主體，相關行政訴訟應以實施主體而非第三方為被告，具體分析如下：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第五款即“行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告”的規定和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款，即沒有法律、法規或者規章規定，行政機關授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，屬于行政訴訟法第二十六條規定的委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。
如果認定為民事行為，參照《民法典》第162條規定，代理人在代理權限內，以被代理人名義實施的民事法律行為，對被代理人發生效力。同樣實施主體作為責任主體。
（二）關于更新實施方案征詢意見程序的理解
根據《辦法》第10條規定，實施方案應當充分征求項目范圍內公房承租人和私有房屋產權人的意見，并根據反饋意見予以優化完善。雖然該征求意見程序并非表決程序，但對于項目實施非常重要。因為當未來出現個別租賃戶或產權人拒絕簽約，需要通過“行政調解—決定—執行”程序推進產權歸集時，根據《上海市舊住房更新有關行政調解和決定的若干規定》第5條規定，申請行政調解的必備材料中包括“拆除重建方案或者調整方案向全體公房承租人和私有房屋產權人征求意見的情況”。可見該程序不僅是必經程序，而且需要明確證據。
（三）關于舊住房更新項目建筑間距的思考
《辦法》第14條規定了規劃土地的支持力度，但實務中出現舊住房更新項目，尤其采用“貼擴建”方式更新的，對于更新建筑與改造范圍外之間的建筑間距，如何考量優化？
無論是國家標準還是上海地方標準，對于舊住房更新項目都規定了可以作為特定情況予以照顧。如《城市居住區規劃設計標準》中明確舊區改建項目內新建住宅建筑日照標準，作為特定情況予以降低標準，只要不應低于大寒日日照時數1小時即可。《上海市舊住房綜合改造管理辦法》第16條-第18條，對于舊住房綜合改造項目的建筑間距、建筑退讓、高度控制指標均予以優化支持。
但未來需要關注的是，舊改更新項目所涉各項指標突破如何合理控制？《上海市舊住房綜合改造管理辦法》第16條規定，改造范圍內建筑與范圍外建筑之間的建筑間距，應當符合《上海市城市規劃管理技術規定》的要求；改造范圍內建筑之間的建筑間距，可折減10%，但不得低于消防間距標準。筆者認為，在相鄰建筑權利人對設計方案予以同意的情況下，如果建筑間距滿足消防間距和日照條件的情況下，可以予以適當放寬，以真正有利于舊改項目的推進。
（四）《辦法》第18條所涉及的爭議處理程序能否《辦法》施行前項目中的“拒不配合更新”的公房承租人、私有房屋產權人？
《辦法》第18條增加了“協議生效后，公房承租人、私有房屋產權人拒不配合實施的情形，可開展政府調解和行政決定的內容。”問題是，如果屬于《辦法》實施前，即2023年2月1日前開展的項目，個別承租戶或私房產權人拒絕簽約的，能否適用該爭議處理程序。筆者認為，應該可以適用，具體分析如下：
首先，《辦法》第22條明確，本辦法施行前有關規定與本辦法不一致的，按本辦法規定執行。
其次，《中華人民共和國立法法》第93條規定，法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。“法不溯及既往”，更多從法律的可預測性和正當性的角度判斷，是否將現有的行為定義為違法行為。但《辦法》的實施，并不涉及違法行為的評判，不涉及對拒不配合戶的“懲戒”。
再次，從“拒不配合舊住房更新”是否屬于“《辦法》生效前所發生的時間和行為”來判斷是否適用《辦法》“調解-決定-執行”的程序。雖然項目屬于《辦法》實施前已立項的項目，但“拒不配合舊住房更新”行為發生于《辦法》實施之后，屬于《辦法》施行后發生的事實，應該適用《辦法》的爭議處理程序。
結語
《上海市舊住房成套改造和拆除重建實施管理辦法（試行）》是上海市城市更新落地完善的配套文件，進一步推進留改拆并舉，深化城市有機更新，為本市深入推進舊住房住房成套改造提供了根本遵循道路。在未來城市更新的跑道上少不了舊住房成套改造和拆除重建的身影，只有腳踏實地將改革每一步落到實處，貫徹以人為本的精神，才能真正有利于城市的有機更新。
滬公網安備 31010402007129號
