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      醫患糾紛是指醫患雙方因治療過程中的各種醫療行為認識不一而形成的各種紛爭。醫患糾紛引起的沖突，尤其是暴力沖突嚴重影響了醫療機構的正常就醫秩序，造成惡劣的社會影響。因醫患糾紛而引發的不安定因素已成為一個不容忽視的社會公共安全問題。

     在相當長的一段時間里，我國醫療糾紛處理方式主要有三種途徑，即醫患協商自行解決、衛生行政部門調解和人民法院訴訟解決，但三種途徑在實際操作中均遇到種種困難。醫患雙方協商解決，雖然程序簡單方便，但因醫患雙方缺乏信任，很難達成一致，反而容易將矛盾進一步激化；衛生行政部門，因與醫院之間的附屬關系，患者常常會質疑衛生行政調解的公正性，不愿到衛生行政機關調解；人民法院訴訟解決醫療糾紛作為最正規的解決方法，存在著訴訟成本高、時間長等缺陷。

     在現行醫療糾紛解決方式解決糾紛和化解矛盾乏力的現狀下，建立醫患糾紛人民調解制度，即第四條綠色通道的設立就顯得特別重要。在現有法律制度下，通過保險公司、公安、司法、醫學會等部門聯合組成的第三方介入，在醫患之間建立一個緩沖地帶，為雙方提供一個公正、中立的溝通協商平臺，最大限度地消除不和諧因素，妥善化解醫療糾紛，不僅能讓醫院避免醫鬧之苦，也可維護患者利益，這無疑是一種雙贏的選擇，也是目前非訴訟解決醫療糾紛的最好方式。

一、 黃浦區醫患糾紛人民調解工作現狀

     2011年8月，本市全面開展醫患糾紛人民調解工作，并從創新社會管理的高度扎實推進各區縣醫患糾紛人民調解工作，取得了良好開局和明顯成效。成立至今，全市共受理醫患糾紛2272余件，調解成功1623件，調解成功率達到71.8%。

     黃浦區醫患糾紛人民調解辦公室（下稱醫調辦）及其下屬的醫患糾紛人民調解委員會（下稱醫調委）自2011年8月29日成立以來，一是通過加大宣傳力度，讓醫患雙方了解醫患糾紛人民調解工作的內容，特別是讓患方知道“有醫患糾紛，找人民調解”。二是通過主動上門調解，尤其是患方當事人不愿意到區醫調委進行調解時，指派調解員與院方聯系主動上門開展調解。三是通過及時現場調解處理，贏得醫患雙方信任。三大舉措，曉之以理、動之以情，從法規和醫學兩方面明理說法，提高了醫患雙方對區醫調委調解人員的信任，促進了糾紛中的醫患雙方達成和解，大大提高了區醫調委的調解成功率。

     目前，區醫調委共受理申請調解醫患糾紛140件（不包括黃浦法院委托調解13件、保險公司派駐調解30件），經調解達成人民調解協議書84件，調解成功率達到61.8%。人民調解涉及賠付金額900余萬元，履行率100%。

     區醫調委還積極開拓案源，引入保險，嘗試新的調解機制，以進一步擴大醫患糾紛人民調解受益面。區醫調辦根據中國人壽保險上海市分公司在黃浦區開展保險公司參與人民調解的試點要求，在全市率先引進保險機制，落實工作方案。區醫調委設立因輸血造成丙肝而引起醫患糾紛的專項調解工作室。目前已受理此類糾紛30件，調解成功20件，10件正在調解中。此項工作得到市司法局醫調辦的認可。

二、黃浦區醫患糾紛人民調解工作中存在問題

1. 機制運作瓶頸

     2011年8月，區醫調辦及其下屬的區醫調委正式成立。區醫調辦由區司法局組成，區衛生局配合開展具體工作。一年多來，在各方的共同努力下，逐步形成了整體推進的融合發展格局。然而，區衛生局還有一個醫療事故處理辦公室，它與司法局的醫調辦分屬兩塊，有各自的主管，需要在管理和服務功能上進一步融合，理順工作機制。同時，區醫調委融合性強，在與各相關部門的工作對接過程中，讓各職能部門主動打開圍墻，資源共享，仍存在一定的困難。因此，區醫調辦應將區內各項資源進行不斷的融合和整合，提高區醫調委的綜合協調能力。

2. 隊伍建設瓶頸

     目前，區醫調委有專職調解員四名，兩名來自醫院，兩名來自法院，沒有交叉型人員。就醫患糾紛調解本身而言，這是一項較為特殊且對專業知識要求較高的工作，其工作人員要求具備醫學背景及調解能力。實踐也證實，具有醫學背景調解員的業務能力明顯優于僅有法律背景調解員。區醫調委亟需有醫學背景人員充實隊伍，以進一步提高區醫調委的調解能力。然而，待遇問題成了阻礙我區調解員隊伍發展的絆腳石。全市醫患糾紛調解員的平均聘用工資是3000元，浦東4000元（最高），黃浦2000元（最低）。另外，根據《上海市人民政府關于開展醫患糾紛人民調解工作的若干意見》（滬政發[2011]30號）的相關規定，辦案補貼為500、800、1000元不等，根據各區實際情況給予。浦東，每個案件補貼1000元（最高），靜安800元，而黃浦350元（最低）。待遇上的顯著差異直接影響了區醫調委調解員的工作積極性。

3. 場地配置瓶頸

     《關于加強醫療糾紛人民調解工作的意見》（下稱《意見》）規定，醫調委辦公場所應設置辦公室、接待室、調解室、檔案室等。目前，區醫調委向區體育局暫借辦公場所，實際辦公面積是100m ²，設有調解員辦公室1間、調解室2間、調解接待室1間，沒有獨立檔案室，相關檔案暫存放于辦公室。盡管《意見》中未明確規定辦公場地規模，而100m ²顯然限制了區醫調委工作的正常開展和進一步發展。目前，浦東區醫調委的辦公場地是1000m ²，閔行800m ²，徐匯超過700m ²，其它區縣至少200m ²。因此，區醫調辦應積極爭取區委、區政府的有力支持，加快區醫調委的硬件建設，保障區醫調委的各項工作穩步發展。

4. 宣傳途徑瓶頸

     黃浦區域內現有各級醫療機構共74家，其中三甲醫院7家，二甲醫院3家，醫院總量占全市第3位。與其它區域醫調委接案情況相比，2012年上半年，浦東225件、徐匯213件，黃浦101件，很明顯接案率不高。另一方面，以申請專家咨詢為例，2011年下半年，區醫調委受理糾紛中無一起申請專家咨詢；2012年上半年，有4起申請專家咨詢，占醫患糾紛受理數4%，且都為患方當事人提出。究其原因，醫方可能是由于顧及醫院聲譽，不愿申請；而患方可能是對申請糾紛調解及相應調解流程不知曉或不熟悉，使其申請相對較少。

5. 司法確認瓶頸

     2011年下半年，受理司法確認申請一起；2012年上半年，司法確認申請5起，占醫患糾紛受理數5%。客觀上，“撤二建一”后，因受場地、時間等限制，法院辦公尚未合一，患方當事人要在原黃浦法院和盧灣法院之間來回奔波，間接造成整個司法確認過程比較復雜，相當一部分患方因此放棄司法確認。主觀上，醫方對司法確認書所涉內容不滿意。人民調解協議書包含“醫方不構成醫療事故、患方放棄一切訴權、一次性賠付金額”等內容，涵蓋了醫患糾紛雙方的責權利。而司法確認書只明確賠付金額，使醫方感到司法確認只是保護患方利益，影響其申請司法確認的積極性。因此，政府要有意識地增加司法確認的權威性，形成有序合理的鑒定、索賠過程，達到在不影響醫患雙方利益的情況下，解決醫患糾紛。

三、對策與建議

1 、立法保障

     2012年5月衛生部、公安部聯合 發布 http://zy.china.com.cn/anhui/a/news/qwfb/ 《關于維護醫療機構秩序的通告》。同年8月本市司法局、衛生局、公安局聯合 發布 http://zy.china.com.cn/anhui/a/news/qwfb/ 《關于維護本市醫療機構秩序的通告》，明確了“索賠金額超過人民幣三萬元的醫患糾紛，各公立醫療機構不得自行與患方協商解決，醫患雙方應前往所在區縣醫調委進行調解”、“醫調委應當堅持‘自愿、公正、及時、便民’的原則，主動受理、調解醫患糾紛，切實維護醫患雙方的合法權益”。因此，建議進一步以立法的形式對醫療糾紛人民調解的受案范圍、調解委員會的法律地位、人民調解的強制效力及人民調解的工作程序、經費保障等方面作出明確規定，保證醫療糾紛調解的中立性和權威性，真正把醫療糾紛人民調解納入法治軌道，提高醫療糾紛人民調解員的工作積極性，最大限度的保護當事人的合法權益。

2. 制度建設

     首先，要加強自身建設，建立健全醫療糾紛調解工作的各項規章制度，完善醫療糾紛調解員的準入及資格認定制度、身份保障制度、管理和考核制度等，規范工作流程，使醫調委真正做到依法、規范調解。其次，要加強宣傳，增強醫療糾紛處理的透明度，將醫療糾紛處理途徑及相關制度公示化，提高醫患雙方對醫療糾紛人民調解工作的認識和理解，引導糾紛當事人盡可能通過調解方式解決糾紛。再者，區司法局與區衛生局、區醫調辦與區醫療事故處理辦公室之間應加強溝通與協作，要有聯合意識，形成調解合力。通過定期召開會議，通報工作情況，共同研究和解決工作中的困難和問題。同時，建議區醫調委結合黃浦實際情況，成立區-街道-醫院人民調解三級網絡，充分發揮條塊協作的功能。尤其在處理案情較為復雜和重大疑難醫患糾紛時，區醫調委充分運用網絡優勢，將矛盾解決于基層。

3. 隊伍培育

     要充分考慮醫患糾紛調解工作專業性強的特點，兼顧法律和醫學專業的雙重需求，應加強專業調解員、專家技術咨詢平臺建設。建議要有效利用社會人力資源，尤其要充分發揮退休醫務工作者、法律工作者、公證員和人民調解員的作用，他們有豐富的醫療實踐、法律實務乃至調解經驗，吸收他們加入醫療糾紛調解隊伍，對于迅速提高調解員的業務素質無疑是一個便捷的途徑。同時，建立常態的調解員培訓制度，加強業務指導與培訓，通過定期授課、講座、研討等方式，缺法的補法、缺醫的補醫，使培訓經常化和制度化，使調解組織專業化和職業化。還要積極發揮區人大代表、政協委員、社會工作者等作用，逐步建立專兼職相結合的醫療糾紛人民調解員隊伍。

4. 財政扶持

     財政部、司法部在2007年聯合發布《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》，要求各地政府保障人民調解工作的經費，但政策是否得到落實往往取決于地方政府的實力和重視程度。就目前黃浦醫療糾紛調解工作，無論是工作場所、人員經費，還是調解規模，均已明顯落后于本市其它城區。建議政府要加大投入，明確醫調辦的基本工作經費保障制度，以確保醫療糾紛調解工作的有效運行和調解隊伍的健康發展。條件成熟時，還應鼓勵醫調委通過吸納社會捐贈、公益贊助等符合國家法律法規規定的渠道籌措工作經費，保證調解工作的正常開展。

5. 保險補償

     醫療責任保險在我國的發展不盡如人意，如能依托醫療糾紛人民調解機制，充分發揮商業保險的社會保障職能，妥善處理醫療糾紛，必將促進醫患關系的良性發展。2012年，區醫調委與人保成功地將醫療糾紛調解與保險理賠相結合，邁出了可喜的一步。建議進一步健全和完善醫療責任保險制度，積極探索醫療風險分擔及賠償機制，通過推行醫療執業保險、醫療意外傷害保險等方法，為患方爭取更多經濟補償，有效化解醫患矛盾。如可以由政府主導，政府、醫療機構、醫護人員和患者等依據一定標準共同出資建立醫療意外傷害賠償基金，由保險公司按商業運作方式設立醫療意外傷害賠償保險，并將其設為法定保險，強制購買。同時，加強區醫調委與衛生行政部門、保險部門的溝通，建立互動合作的長效工作機制，形成醫療糾紛人民調解和保險理賠互為補充、互相促進的良好局面。