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一、研究的起因

房屋征收包括公有住房征收、城鎮私有住房征收以及農村宅基地房屋征收。城鎮私有住房征收（以下簡稱“私房”）是不動產征收律師的一大業務領域，律師普遍感覺私房家庭矛盾多，法律適用不統一。由于歷史的原因，在房屋征收之時，私房產權人過世的情況也比較多見。私房產權人過世后，繼承人繼承的產權份額，究竟是房屋評估價格、房屋價值補償利益還是全部的征收補償款，實踐中也存在爭議。

為進一步促進上海法院涉房屋征收補償利益分割案件的適法統一，2019年11月，上海高院民事審判庭在靜安法院召開房屋征收補償利益分割民事糾紛研討會，并于2020年3月25日發布《上海市高級人民法院關于房屋征收補償利益分割民事糾紛研討會會議紀要》（滬高法民〔2020〕4號）（以下簡稱“會議紀要”）。

會議紀要明確提到“私有住房的征收以產權平移為基本原則，被安置人范圍一般僅限于房屋產權人。審判實踐中應該嚴格依照法律和征收補償政策認定被安置人范圍，不能隨意擴大”。同時又提出，“在私有房屋征收中，一般只有房屋產權人才是被安置人。對于房屋實際使用人，除非征收部門將其認定為被安置人，否則不屬于征收補償法律關系主體。而房屋實際使用人基于何種法律關系居住使用被征收房屋，不因征收關系而發生改變，即原房屋居住使用關系平移至安置房屋。因此，征收補償關系中的被安置人以外的房屋使用人不能主張分割征收補償利益，其居住問題可基于原來法律關系如扶養、贍養等進行主張”，這與之前的司法實踐相比發生了重大變化。

會議紀要對私有住房的征收嚴格適用私房產權平移理論，嚴格限定被安置人范圍，將私有住房的征收的法律處理簡單化。在會議紀要推行過程中，社會公眾必然會有一個適應的過程，也必然會有一部分實際居住的當事人因不符合被安置人的認定標準，導致其無法按照房屋實際使用人的條件去分得征收利益，無法接受其作為房屋使用人的身份突然莫名消失的悵然和無奈，也可能會導致一些新的家庭矛盾。

會議紀要出臺后，如何準確理解上述規定，并將新的規定運用到司法實踐，有必要進行深入研究和探討。本文試就私房征收的熱點和難點問題進行分析和介紹。筆

 

 

二、對產權平移理論的認識

 

經過這么多年的司法實踐，上海法院在處理私房征收方面審判經驗應當是十分豐富的。上海高院突然出臺顛覆性的涉及私房征收內容的會議紀要，著實讓人費解。當然，法官可能也有處理此類案件的難堪和無助，才需要重新去制定上述私房分配規則，從根本上解決產權人和房屋實際使用人如何分配房屋征收補償利益問題以及其他關系問題。單就會議紀要規定本身而言，看起來簡單，但在實務處理中又是最復雜的，著實需要研究。

 

（一）產權平移理論的司法實踐

研究會議紀要出臺后私房征收司法實踐的變化和趨勢，有助于研究和歸納產權平移理論的真諦，方便律師為當事人提供案件預判。筆者從中國裁判文書網搜集了會議紀要生效后部分裁判案例，以此來了解法官以及法院對產權平移理論的認識。因平時工作忙，時間比較緊張，搜集的案例主要集中于某中院以及其轄下部分法院，但已經能夠反映產權平移理論的落實情況。

經對搜集的案例進行分析、歸納，可以發現，會議紀要公布后，法院在裁決私房征收案件時如何適用產權平移理論，主要存在以下兩個觀點。

1．認為所有的房屋征收補償款全部歸產權人（或者繼承人）所有。

 

2．產權人（或者繼承人）共同分割與房屋產權有關的征收補償款，房屋使用人可以分得其他獎勵、補貼。

 

3．對產權平移理論理解不同，會導致裁判結果的不同。通過分析以上案例，可以得出以下結論：

（1）產權平移理論的內涵，司法實踐中還沒有完全統一。

產權平移理論究竟平移的是全部征收補償利益亦或是與系爭房屋價值相關的征收補償利益，司法實踐中還沒有最終統一。

有的法院嚴格適用會議紀要規定，嚴格適用產權平移理論，嚴格認定被安置人，未考慮實際居住人的征收利益保護；有的法院相對比較寬松，體現出對于產權平移理論操作的靈活性。二審法官在裁決此類上訴案件時是最惆悵的，觀點也極其不統一，二審法院無法通過發揮審判職能實現片區的法律適用的統一。

如何正確理解和架構產權平移理論，目前的司法實踐還會存在困難，正是由于法律適用的不統一，導致代理律師客觀上無法通過案例或者說理去說服當事人或者法官去采信對其有利的觀點。

關于產權平移理論究竟平移的是全部征收補償利益亦或是與系爭房屋價值相關的征收補償利益，對這一點還需要通過司法實踐去進一步的調和，從而達成相對統一的觀點。

（2）實際使用人的認定也不統一。

根據會議紀要，在私房征收中，只有房屋權利人和征收部門認定的被安置人屬于征收補償法律關系主體。如何認定房屋實際使用人以及實際使用人能否成為征收補償法律關系主體，司法實踐中也不統一。這都給律師處理案件帶來困惑。關于房屋實際使用人的問題下文將詳細論述。

 

（二）產權平移理論的架構

如何準確理解產權平移理論，不僅涉及當事人的根本利益，也將決定律師代理此類案件的操作思路，因此，有必要在實務中統一思想，提高認識，進一步提高律師法律建議的權威性，更好地服務廣大群眾，為公正的司法環境服務。筆者認為，可以從以下方面理解產權平移理論：

第一，會議紀要只是原則和抽象規定“私有住房的征收以產權平移為基本原則，被安置人范圍一般僅限于房屋產權人”，但究竟何為“產權平移”并未做過多說明。

筆者認為，“產權平移”理論重點和難點都在“產權”二字。如何理解“產權”二字是正確適用“產權平移”理論的關鍵。簡單而言，“產權平移”是全部征收補償利益的平移還是與私房價值相關的征收補償利益的平移，這是產權平移理論的核心要素，最終會影響法院的裁決結果。

第二，籠統地講“產權平移”，就很容易被認為，誰擁有產權，誰就擁有全部的房屋征收補償款。產權人不僅擁有房屋的價值補償款，同時還享有相關獎勵和補貼的權利，獎勵和補貼屬于私房征收產生的孳息，當然歸屬產權人。私房產權人過世的，相應的征收補償款由其繼承人繼承。這是對產權做擴張化的理解。在此概念之下，戶籍在冊人員、實際居住人員以及未被征收部門認定的被安置人將無權要求補償。

第三，如果對產權做限縮性的理解，將產權局限于房屋價值，那么其價值形式轉化為征收補償利益，補貼和獎勵將根據征收補償公告，根據實際情況在相關人員之間進行分配，比如實際使用人或者居住困難人員。還比如私房存在翻建、改建行為，盡管翻建、改建的主體不能成為私房的產權人，但無疑他們的行為會增加私房征收補償的建筑面積，對私房征收是有巨大貢獻的，完全排除他們的征收利益也不完全合適。法院會根據案件的具體情況，考慮私房的來源、被安置人員的居住情況、家庭關系以及貢獻大小等情況統籌補償款的分配，有利于實現法官自由裁量權和個案公平性原則的有機統一。

最后，我們需要考慮會議紀要出臺的背景以及其需要解決的問題，仔細研究產權平移理論。鑒于會議紀要剛剛出臺，上海法院系統也沒有專門對產權平移理論進行說明和解釋，法院內部還沒有完全統一，因此，律師在代理私房征收案件時應當在產權平移理論框架下，研究如何適用產權平移理論解決個案問題，也正是由于觀點的不統一，代理律師可以根據個案的具體情況去分析和研判產權平移問題，原、被告雙方都可以在產權平移理論框架下去爭取各自權益。

 

 

 

三、房屋實際使用人的認定以及權利保護

 

房屋實際使用人的征收利益在會議紀要頒布前是得到保護的，而且某種意思上是得到了充分的保護，這是由房屋使用人的居住權益和生存權益決定的，屬于它們的天然權利，本文提供的案例也清楚地說明了這個問題。

會議紀要出臺后，房屋使用人的利益是否需要保護以及如何保護倒成了一個問題，這主要是由法官對會議紀要的解讀以及法官在裁決具體案件時受其價值觀影響產生的差異。

根據會議紀要，房屋實際使用人，除非征收部門將其認定為被安置人，否則不屬于征收補償法律關系主體。這也就意味著房屋實際使用人必須要征收部門認定為被安置人，否則將無法得到征收補償法律關系的保護，其征收補償的利益將得不到保證。諸多實際居住在內的非產權人，將因為得不到征收部門的認定，而無法得到征收補償利益，他們的利益將是會議紀要出臺后受損最嚴重的一方，無法從征收的大蛋糕中分得其應得的部分。

為解決這部分實際居住人的安置問題，會議紀要為他們的權益保護指引了一條方向，就是即原房屋居住使用關系平移至安置房屋。所謂平移實際是賦予房屋使用人對安置房屋的居住權益，而非產權利益。但理論是豐滿的，現實是無情的，在一證一套安置房的補償政策下，部分私房產權人員眾多，導致安置房尚不能滿足他們的住房需求（尤其是私房產權人死亡，繼承人過多的情況），實際使用人的居住問題又如何能得到解決，這將成為一個現實的難題。

 

（一）如何理解會議紀要規定的房屋實際使用人。

會議紀要規定，對于房屋實際使用人，除非征收部門將其認定為被安置人，否則不屬于征收補償法律關系主體。而房屋實際使用人基于何種法律關系居住使用被征收房屋，不因征收關系而發生改變，即原房屋居住使用關系平移至安置房屋。因此，征收補償關系中的被安置人以外的房屋使用人不能主張分割征收補償利益，其居住問題可基于原來法律關系如扶養、贍養等進行主張。

我們可以從以下幾個方面去分析會議紀要規定的房屋實際使用人：

第一，會議紀要規定的房屋實際使用人和《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》（以下簡稱“實施細則”）規定的房屋使用人的概念是不同的。

實施細則規定的房屋使用人，是指實際占用房屋的單位和個人。只要有證據證明當事人實際居住和使用被征收房屋，就屬于房屋使用人，就應當得到安置，這是實施細則規定的本來用意。

但是，會議紀要認定，對于房屋實際使用人，除非征收部門將其認定為被安置人，否則不屬于征收補償法律關系主體。因此，房屋使用人如果需要得到法院充分的保護，必須被征收部門認定為被安置人，實際居住本身可能無法得到補償。

第二，房屋實際使用人的訴訟主體地位問題。司法實踐中，私房產權人是當然的訴訟主體，戶籍在的當事人也都成為了私房征收案件的訴訟當事人，至于這些有戶口的當事人能否取得征收補償利益則需要根據案件的基本事實，比如是否實際居住等情況由法院綜合判斷。

筆者在（2020）滬X民終3889號案件中看到了一種司法傾向，即征收補償協議中列為居住困難人口的才是房屋使用人，才是征收補償法律關系的主體。將來是不是可以理解為只有補償協議羅列的居住困難人口的才是訴訟主體，其他人員即使有戶籍在，但是如果不是產權人或者繼承人，就不需要作為訴訟當事人參與訴訟呢？因為即使參與訴訟，因為不能證明自己是被安置人，最終還是得不到補償，這些當事人只是訴訟程序的參與者或者是見證者，其對裁判結果沒有任何利害關系，強制要求有戶籍的當事人參與訴訟，只會浪費司法資源和消耗當事人的時間。

當然，如果有戶籍的人有證據證明他們是實際使用人，可以申請法院追加為第三人或者當事人，這無疑會節約司法資源，當然，這也會帶來訴訟程序瑕疵問題，比如遺漏當事人的問題。

第三，高院規定房屋實際使用人的居住問題可基于原來法律關系如扶養、贍養等進行主張，實質是還原到居住權來源的本質，回到起點，即房屋實際使用人是基于何種基礎法律關系在被征收房屋內實際居住，將來還是依據該基礎法律關系主張居住權。

會議紀要的最終目的是嚴格區分房屋征收補償法律關系和其他請求權關系（如贍養權糾紛），這對于只有戶籍但沒有產權利益的年輕一代或許是非常不利的，他們將不能通過房屋征收變現居住權益，法院無疑是通過審判理念的轉化來向社會助推、弘揚勤勞致富的社會主義新的價值觀，以此激發年輕一代通過自己的勞動來解決住房問題。

第四，根據會議紀要，房屋實際使用人居住使用權平移至安置房屋。但是如果私房權利人只要求貨幣補償，而沒有要求安置房安置，如何解決房屋實際使用人的居住問題，該規定貌似不適用，房屋實際使用人能否主張貨幣補償，存在疑問。

筆者發現，實務中諸多私房權利人和實際使用人不存在撫養和贍養關系，如何解決實際居住人的居住問題，其權利救濟還是存在一定的瑕疵的。比如產權人是爺爺，孫子自幼在房屋內長大，無論孫子成年與否，其居住權和其監護人密切相關，但是和產權人爺爺是沒有撫養和贍養關系的，如果爺爺選擇全貨幣補償，孫子的利益顯然無法得到保障。對這些問題如何解決，還需要在房屋征收的法律框架之外尋求解決答案。

 

（二）房屋實際使用人保護的價值判斷

司法判例中，有一部分房屋實際使用人，可以分得獎勵、補貼，其實質是將他們視為征收法律關系的主體；但是也有一部分判例，比如在（2020）滬X民終3889號案例中，中院認為所有當事人在系爭房屋的征收補償協議中均被列為居住困難人口，屬于系爭房屋的安置對象，應由被征收人負責安置房屋使用人。

房屋使用人存在被區別對待的原因，主要在于法官對實際使用人的理解以及對他們是否需要保護存在價值判斷上的差異。如果單純強調產權平移，認為所有的補償款都是房屋征收的等價物或者產生的孳息，房屋使用人對征收沒有起到實際的作用，自然就不需要得到保護，在法理上是說得通的。但是，如果房屋使用人被認定為居住困難戶，則對增加的補貼是產生了一定的作用，補償也是存在合理性的。

但存在房屋使用人由于家庭人員結構的原因，即使沒有認定為居住困難戶，但這種因素和使用人其實是沒有關系的，比如居住困難要綜合考慮該戶居住人員或者非居住人員的具體住房情況來判斷，和房屋使用人的主觀愿望本身其實沒有太大聯系，因此，單純從居住困難或者托底角度去考慮是否要對使用人進行安置，也會帶來實際的不公平。判決給予實際使用人適當的補償款，更多地是從居住權本身的價值或者從人的生存權利的角度出來，去維護這部分人的生計問題，體現的是對人的生存權利的尊重，無疑這種判決本身還是符合上海的實際情況以及普世的價值觀，否則，法院系統也就不會有那么多的判例給予實際居住人補償。

當然，隨著會議紀要的頒布，法官自由裁量的空間將會大大減少，至于前述部分案例，有部分未被認定為居住困難人口的實際使用人分得補償款，將可能作為特例存在。隨著同案同判的不斷推進，這部分判例將不斷減少，不排除未來的司法傾向是征收補償協議中被列為居住困難人口的為房屋使用人，其他人員則不是。

 

（三）房屋實際使用人的證據問題

按照前文所述，房屋實際使用人如果想要得到充分的保證，必須被征收部門認定為被安置人，至于認定的具體形式則未予說明。可能是征收部門認定為居住困難戶，也可能是訴訟中，征收部門提供的書面材料，具體是哪種形式在所不問。至于其他形式被征收部門認定為被安置人的房屋實際使用人，目前還沒有看到相關的司法案例出現，但不排除后續出現特殊情況，因為這也符合會議紀要的規定。

 

 

四、小結

私房征收產生的家庭分配問題，看似簡單，其實還是比較復雜的。在新舊理論替代之際，如何準確適用產權平移理論，充分保護權利人的征收利益，同時還要平衡好房屋實際使用人的利益保護，實現家庭征收利益分割的合理、合法和公平，還需要有很長的一段路要走。我們將在實踐中不斷摸索、不斷豐富產權平移理論的認識，更好的利用產權平移理論去解決私房征收中的各種疑難雜癥，解決家庭矛盾，促進社會和諧。