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2024 年 11 月 19 日，歐盟理事會（Council of the European Union）通過了《歐盟市場禁止強迫勞動產品條例》（on prohibiting products made with forced labor on the Union market and amending Directive EU）[1]（以下稱“《條例》”）。后經歐洲議會議長和歐盟理事會主席簽署，該《條例》于2024年12月12日在《歐盟公報》上公布，于公布翌日生效，并自生效之日起3年后開始適用。相較于美國《維吾爾族強迫勞動預防法案》（Uyghur Forced Labor Protection Act），《條例》的輻射區域更加廣泛，懲罰手段更加嚴厲，向全球企業發出了勞動合規的強烈信號。
在全球化的大趨勢下，除了歐盟和美國，其他國家及地區也陸續籌劃推出類似的強迫勞動限制措施。2024年12月19日，中國國家市場監督管理總局在官網上發布“歐盟強迫勞動產品條例將生效，中國企業需警惕！”[2]一文，提示中國企業為適應更嚴格的全球貿易合規環境做好準備。為助力中國企業應對國際國內環境變化帶來的挑戰，我們撰寫此文，為您深入剖析《條例》的重點內容，探討中國企業在接軌國際勞工組織“強迫勞動”標準過程中所面臨的國內外合規挑戰及應對手段。
- 我國接軌國際“強迫勞動”標準，企業面臨國內外合規挑戰
2022年4月20日，全國人大批準《1930年強迫勞動公約》（以下稱“第29號公約”）和《1957年廢除強迫勞動公約》（以下稱“第105號公約”）。[3]2022年8月12日，我國向國際勞工組織交存第29號公約和第105號公約的批準書[4]。上述兩項公約于2023年8月12日起對我國生效，中國承諾將積極履行公約義務，采取有效措施在其領域范圍內消除一切公約認定的強迫勞動行為。為鞏固打擊強迫勞動成果，中國批準加入兩項重要國際公約，接軌國際“強迫勞動”認定標準。這為中國企業提供了與制裁方進行平等對話協商的國際法基礎，有助于企業順利參與全球貿易。同時，為企業依據國際標準開展勞動盡職調查提供了堅實的合規基礎，使企業能夠有效應對并通過國際“強迫勞動”審查。
事實上，中國在批準加入第29號公約和第105號公約前，作為國際勞工組織成員，已經在《勞動法》《勞動合同法》《刑法》等高位階的法律中，對強迫勞動行為作了禁止性規定，如當用人單位暴力性強迫勞動時，《勞動合同法》賦予勞動者無需提前通知用人單位即可單方解除勞動合同的權利；情節嚴重，符合《刑法》強迫勞動罪的構成要件時，用人單位及其直接責任人、主管都將面臨刑事處罰。但我國現行法律中，對于強迫勞動行為的模式均規定為“以暴力、脅迫、非法限制人身自由或其他手段強迫勞動”，尚未完全涵蓋公約條文的規定，且這些規定相較于批準的公約條文來說較為籠統，在認定強迫勞動行為時，可操作性不強。
2024年生效的《條例》不同于以往的公約，是在認可、引用第29號公約 “強迫勞動”標準的基礎上，制定了全面且具有實操性的規定，涵蓋了從調查主體確定、調查階段劃分，到調查結果認定及執行措施等全流程。同時，根據《條例》要求，歐盟成員國還需據此建立或完善其國內相關法律法規。隨著國際貿易的規則與標準不斷演變，在可預見的范圍內，基于《條例》正式生效與實施，以及中國企業的國際貿易需求，國內法治建設及勞動標準接軌國際標準仍成為可能。參與國際貿易的中國企業，尤其是具有勞動密集型特點的企業，將不可避免面臨雙重挑戰：一方面，國內企業在運營時的合規指引不足；另一方面，企業在國際貿易中將受到國外制裁主體的嚴格審查。
- 國際“強迫勞動”認定標準
第29號公約第二條規定的“強迫或強制勞動”（forced or compulsory labor）定義，是被國際組織、國家、地區廣泛借鑒的標準，為“以任何懲罰相威脅，強迫任何人從事的非本人自愿的一切勞動或服務”。 進一步，國際勞工組織在2016年發布的《國際勞工組織關于強迫勞動的標準》中，對“強迫勞動”的內涵做了進一步的釋明，具體如下：（1）“勞動或服務”是指任何形式的活動，包括任何行業、產業中所有工作和服務，也包括政府部門及非政府部門（包括企業）中的所有工作和服務；（2）“以懲罰相威脅”的行為表現形式廣泛，包括：施以刑罰；對員工采取各種形式的直接或間接脅迫，比如肢體暴力、精神威脅或者拒付工資；剝奪員工的權利或優待（如升職、工作調動或換工作）；（3）“非本人自愿”是指員工在不知情的情況下與雇主建立雇傭關系，或者員工不具有隨時離職的自由。例如，雇主或招聘人員通過虛假承諾，誘使一名員工接受其原本不會接受的工作。
2013年11月15日，國際勞工組織（ILO）發布了強迫勞動指標手冊[5]，發布了認定強迫勞動的11個標準：包括濫用脆弱性（Abuse of Vulnerability）、欺騙（Deception）、限制行動（Restriction of Movement）、隔離（Isolation）、身體暴力和性暴力（Physical and Sexual Violence）、恐嚇與威脅（Intimidation and Threats）、扣押身份證（Retention of identity documents）、拖扣工資（Withholding Wages）、債役（Debt Bondage）、惡劣工作和生活條件（Abusive Working and Living Condition）、過度加班（Excessive Overtime）。上述指標因便于識別和操作，成為國際通用的認定指標。
- 重點指標認定的澄清與分析
2024 年，比亞迪因其在巴西合作的勞工承包商要求員工 “每天工作 10 小時、每周工作 7 天”且因居住條件惡劣，被認定存在強迫勞動行為，被要求暫停在巴西的施工并等候進一步調查[6]；2022 年，美國海關邊境保護局毫無事實依據地以虐待船員、克扣薪資為由，認定中國大連遠洋漁業有限公司存在強迫勞動行為，并扣留其捕撈的海產品[7]……當下 “996”“007” 等工作模式引發社會廣泛關注，也有觀點認為，《條例》出臺劍指我國“996”“007”，這也促使我們深入思考：在現行中國的勞動標準下，一旦員工工作時間超出法定標準，是否就必然構成過度加班？一旦出現欠薪情況，是否就可以簡單判定為克扣薪資，進而被認定為強迫勞動？以下是我們結合國際勞工組織制定的標準，對上述問題的澄清與分析：
- 超出法定時間工作并不必然構成過度加班
國際勞工組織在2013年《國際勞工組織強迫勞動指標手冊》中指出，過度加班（Excessive Overtime）是指要求強迫受害者在國家法律或勞資協議中規定的時數和天數外工作，如雇主拒絕其休息、休假，或讓其替未出勤同事工作，或要求其每周7天、每天24小時隨時待命等情況。若這些加班是以懲罰和與加班無關的原因相威脅強制要求的，則構成強迫勞動。例如，雇主以懲罰、低薪等手段，迫使雇員為保工作或掙最低工資而工作，這就屬于強迫勞動。
判斷是否 “加班” 依據用人單位所在地及調查機構規定。例如，國際勞工組織以及歐盟的規則，對于“過度加班” 僅作了原則性規定，在工作時間的具體限制方面，尊重所在國法律或集體協議的規定。美國在強迫勞動認定標準上更為嚴格，如勞動者正常工作時間每周最長不得超過 48 小時，正常工作時間與加班時間加起來，每周最長不得超過 60 小時，并且加班必須征得員工同意。中國《勞動法》則規定，勞動者每日工作時間不超過8小時、平均每周工作時間不超過40小時（或44小時），且每月加班不超出36小時。我國執行“996”、“007”工作模式的企業，顯然不符合我國法定勞動時間標準，且鑒于國際勞工組織對于“強迫勞動”概念及指標的彈性解釋空間較大，依據國際勞工組織、歐盟以及美國的相關規則，這些企業極有可能被高度關注，并成為重點審查對象。
判斷是否 “強迫” 要看用人單位是否采取不當手段和是否違背員工個人意愿。員工自愿加班且企業給予保護和高報酬的，被認定為強迫勞動的風險較小。實踐中，最大的爭議點在于企業是否可以基于生產經營需要要求員工工作，員工不同意的情況，是否直接構成強迫加班。事實上，國際勞工組織及歐盟對于企業要求員工義務加班的情況給予了部分認可，如國際勞工組織在問答中提出，企業在國家法律限制范圍內或在集體協議中明確說明要求加班的，則可能不會構成強迫勞動[8]。
此外，除了明確的暴力威脅，國際勞工組織公約和建議書實施專家委員會表示，企業以更隱蔽的方式威脅雇員勞動，如雇員由于害怕被開除而超過法定上限加班工作的，則可被認為是強迫勞動。[9]因此，對于一些以員工拒絕加班扣發工資、直接解雇的，或以加班時間作為績效考核的認定標準，進而依照績效考核解雇員工的，均有被認定為強迫勞動的風險。
員工加班的主觀意愿是認定強迫勞動的關鍵。建議企業在當地法律框架的基礎上，完善企業工時制度，持續關注對員工加班流程的規范和優化，以程序性文件等來明確員工的加班意愿。同時，在保障員工基于個人意愿加班基礎上，企業可以通過給予充分的勞動保護，如交通補貼、餐補，及高于工作時間內提供勞動的報酬，如支付法定或高出法定標準的加班費、績效獎金激勵等，激發員工的加班意愿，進一步降低被認定為強迫勞動的風險。
- 延遲支付工資并不必然是拖扣工資
國際勞工組織在2013年《國際勞工組織強迫勞動指標手冊》[10]中對拖扣工資（Withholding Wages）做出了說明，即因雇主拖欠工資、克扣工資的，雇員不得不為其工作。但是，不按時支付工資或延遲支付工資，并不直接意味著存在強迫勞動的情形。只有當雇主有計劃、有目的地故意拖扣工資，其目的是強迫雇員留在工廠繼續工作，限制雇員自由更換工作的權利時，才構成強迫勞動。
具體而言，國際勞工組織在其官方問答中認為，如果被推遲支付的工資不是系統性的，不是有意要控制工人的（如，可能是由于臨時現金周轉問題造成的），這就不算強迫勞動。只有在拖扣工資有可能被視作一種懲罰手段時，迫使員工從事非本人意愿的一切勞動或服務，才可能被認定為強迫勞動。因此，工資的支付情況是表象，企業背后的意圖和影響才是判斷是否存在強迫勞動現象的關鍵。
除上述指標外，企業的任何用工環節都將會遭受挑戰，在遭遇具體指控時，我國國情、勞動法律體系以及企業運營實際情況等多方面因素都會是影響認定的考慮因素。
- 中國企業需依據國際標準進行合規管理
在全球貿易監管日益嚴格的大背景下，對于強迫勞動產品的管控是近年來國際社會關注焦點。歐洲區域在這方面一直積極探索，現行的區域性規定中，1953 年《歐洲保障人權和基本自由公約》奠定了人權保障的基礎框架，2007 年《歐盟基本權利憲章》進一步細化和拓展了基本權利范疇，2021 年《歐盟企業應對營商和供應鏈中強迫勞動風險的盡職調查指南》則聚焦于企業在供應鏈中的責任。基于上述國際標準，《條例》要求所有進入歐盟市場產品的全供應鏈用工環節都不存在涉強迫勞動的因素（詳情請參見下文），從原材料到產品制造，再到產品的進出口與零售，甚至包括在線銷售，審查的范圍極為廣泛。在全球經濟一體化的背景中，中國境內的任何企業都有可能成為供應鏈中的一環，而成為歐盟委員會等對強迫勞動的審查對象。即使企業的相關產品和經營不會直接面對調查程序，但只要其處于供應鏈上，就可能會被產品的生產商、銷售商或任何有勞動合規需求的企業要求在消除強迫勞動因素的情況下展開交易。
截至2025年7月3日，我們在公開平臺上對含“強迫勞動”的上市公司披露報告進行了檢索。無論是企業的ESG報告，還是公司章程、公司年報/半年報，近3年來，共2,918個股票、8,337條公告對“強迫勞動”情況進行披露，或建立禁止強迫勞動管理制度，或分析梳理公司面對的“強迫勞動”風險。自2022年《條例》草案發布以來，共10家企業在34份報告中對《條例》的頒布生效對企業的影響進行了分析或關注。部分企業表示，將密切關注歐盟相關條例的變化，及時采取積極的應對措施，最大限度地保證公司的持續有效運營[11]。
《條例》生效后，企業仍有3年的過渡調整期，一旦《條例》于2027年12月13日起正式適用，無論是向歐盟市場提供產品的企業，還是位于相關產品供應鏈上的企業，都將面臨巨大的合規要求。
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歐盟公報，https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=OJ:L_202403015&qid=1736211071949#tit_1，最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑
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《歐盟強迫勞動產品條例將生效，中國企業需警惕！》，https://www.samr.gov.cn/gjhzs/jsxmycs/dt/art/2024/art_77077ab8e2ac43109f394794e7320ed8.html?_refluxos=a10， 最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑
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全國人民代表大會常務委員會關于批準《1930年強迫勞動公約》的決定，https://www.gov.cn/xinwen/2022-04/20/content_5686327.htm，最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑
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我國向國際勞工組織交存強迫勞動兩項公約批準書，https://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/rsxw/202208/t20220812_482165.html，最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑
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《國際勞工組織強迫勞動指標》，https://www.ilo.org/zh-hans/publications/%E5%9B%BD%E9%99%85%E5%8A%B3%E5%B7%A5%E7%BB%84%E7%BB%87%E5%BC%BA%E8%BF%AB%E5%8A%B3%E5%8A%A8%E6%8C%87%E6%A0%87，最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑
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https://news.qq.com/rain/a/20250106A0AXNV00，最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑
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https://www.guancha.cn/politics/2021_05_31_592639.shtml，最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑
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https://www.ilo.org/zh-hans/resource/%E4%BC%81%E4%B8%9A%E4%B8%8E%E5%B7%A5%E4%BD%9C%E6%97%B6%E9%97%B4%E9%97%AE%E7%AD%94，最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑
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同8。 ↑
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https://www.ilo.org/zh-hans/publications/%E5%9B%BD%E9%99%85%E5%8A%B3%E5%B7%A5%E7%BB%84%E7%BB%87%E5%BC%BA%E8%BF%AB%E5%8A%B3%E5%8A%A8%E6%8C%87%E6%A0%87，最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑
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https://doc.rongdasoft.com/，最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑