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2024 年 11 月 19 日，歐盟理事會（Council of the European Union）通過了《歐盟市場禁止強迫勞動產(chǎn)品條例》（on prohibiting products made with forced labor on the Union market and amending Directive EU）[1]（以下稱“《條例》”）。后經(jīng)歐洲議會議長和歐盟理事會主席簽署，該《條例》于2024年12月12日在《歐盟公報》上公布，于公布翌日生效，并自生效之日起3年后開始適用。相較于美國《維吾爾族強迫勞動預防法案》（Uyghur Forced Labor Protection Act），《條例》的輻射區(qū)域更加廣泛，懲罰手段更加嚴厲，向全球企業(yè)發(fā)出了勞動合規(guī)的強烈信號。
在全球化的大趨勢下，除了歐盟和美國，其他國家及地區(qū)也陸續(xù)籌劃推出類似的強迫勞動限制措施。2024年12月19日，中國國家市場監(jiān)督管理總局在官網(wǎng)上發(fā)布“歐盟強迫勞動產(chǎn)品條例將生效，中國企業(yè)需警惕！”[2]一文，提示中國企業(yè)為適應更嚴格的全球貿(mào)易合規(guī)環(huán)境做好準備。為助力中國企業(yè)應對國際國內環(huán)境變化帶來的挑戰(zhàn)，我們撰寫此文，為您深入剖析《條例》的重點內容，探討中國企業(yè)在接軌國際勞工組織“強迫勞動”標準過程中所面臨的國內外合規(guī)挑戰(zhàn)及應對手段。
- 我國接軌國際“強迫勞動”標準，企業(yè)面臨國內外合規(guī)挑戰(zhàn)
2022年4月20日，全國人大批準《1930年強迫勞動公約》（以下稱“第29號公約”）和《1957年廢除強迫勞動公約》（以下稱“第105號公約”）。[3]2022年8月12日，我國向國際勞工組織交存第29號公約和第105號公約的批準書[4]。上述兩項公約于2023年8月12日起對我國生效，中國承諾將積極履行公約義務，采取有效措施在其領域范圍內消除一切公約認定的強迫勞動行為。為鞏固打擊強迫勞動成果，中國批準加入兩項重要國際公約，接軌國際“強迫勞動”認定標準。這為中國企業(yè)提供了與制裁方進行平等對話協(xié)商的國際法基礎，有助于企業(yè)順利參與全球貿(mào)易。同時，為企業(yè)依據(jù)國際標準開展勞動盡職調查提供了堅實的合規(guī)基礎，使企業(yè)能夠有效應對并通過國際“強迫勞動”審查。
事實上，中國在批準加入第29號公約和第105號公約前，作為國際勞工組織成員，已經(jīng)在《勞動法》《勞動合同法》《刑法》等高位階的法律中，對強迫勞動行為作了禁止性規(guī)定，如當用人單位暴力性強迫勞動時，《勞動合同法》賦予勞動者無需提前通知用人單位即可單方解除勞動合同的權利；情節(jié)嚴重，符合《刑法》強迫勞動罪的構成要件時，用人單位及其直接責任人、主管都將面臨刑事處罰。但我國現(xiàn)行法律中，對于強迫勞動行為的模式均規(guī)定為“以暴力、脅迫、非法限制人身自由或其他手段強迫勞動”，尚未完全涵蓋公約條文的規(guī)定，且這些規(guī)定相較于批準的公約條文來說較為籠統(tǒng)，在認定強迫勞動行為時，可操作性不強。
2024年生效的《條例》不同于以往的公約，是在認可、引用第29號公約 “強迫勞動”標準的基礎上，制定了全面且具有實操性的規(guī)定，涵蓋了從調查主體確定、調查階段劃分，到調查結果認定及執(zhí)行措施等全流程。同時，根據(jù)《條例》要求，歐盟成員國還需據(jù)此建立或完善其國內相關法律法規(guī)。隨著國際貿(mào)易的規(guī)則與標準不斷演變，在可預見的范圍內，基于《條例》正式生效與實施，以及中國企業(yè)的國際貿(mào)易需求，國內法治建設及勞動標準接軌國際標準仍成為可能。參與國際貿(mào)易的中國企業(yè)，尤其是具有勞動密集型特點的企業(yè)，將不可避免面臨雙重挑戰(zhàn)：一方面，國內企業(yè)在運營時的合規(guī)指引不足；另一方面，企業(yè)在國際貿(mào)易中將受到國外制裁主體的嚴格審查。
- 國際“強迫勞動”認定標準
第29號公約第二條規(guī)定的“強迫或強制勞動”（forced or compulsory labor）定義，是被國際組織、國家、地區(qū)廣泛借鑒的標準，為“以任何懲罰相威脅，強迫任何人從事的非本人自愿的一切勞動或服務”。 進一步，國際勞工組織在2016年發(fā)布的《國際勞工組織關于強迫勞動的標準》中，對“強迫勞動”的內涵做了進一步的釋明，具體如下：（1）“勞動或服務”是指任何形式的活動，包括任何行業(yè)、產(chǎn)業(yè)中所有工作和服務，也包括政府部門及非政府部門（包括企業(yè)）中的所有工作和服務；（2）“以懲罰相威脅”的行為表現(xiàn)形式廣泛，包括：施以刑罰；對員工采取各種形式的直接或間接脅迫，比如肢體暴力、精神威脅或者拒付工資；剝奪員工的權利或優(yōu)待（如升職、工作調動或換工作）；（3）“非本人自愿”是指員工在不知情的情況下與雇主建立雇傭關系，或者員工不具有隨時離職的自由。例如，雇主或招聘人員通過虛假承諾，誘使一名員工接受其原本不會接受的工作。
2013年11月15日，國際勞工組織（ILO）發(fā)布了強迫勞動指標手冊[5]，發(fā)布了認定強迫勞動的11個標準：包括濫用脆弱性（Abuse of Vulnerability）、欺騙（Deception）、限制行動（Restriction of Movement）、隔離（Isolation）、身體暴力和性暴力（Physical and Sexual Violence）、恐嚇與威脅（Intimidation and Threats）、扣押身份證（Retention of identity documents）、拖扣工資（Withholding Wages）、債役（Debt Bondage）、惡劣工作和生活條件（Abusive Working and Living Condition）、過度加班（Excessive Overtime）。上述指標因便于識別和操作，成為國際通用的認定指標。
- 重點指標認定的澄清與分析
2024 年，比亞迪因其在巴西合作的勞工承包商要求員工 “每天工作 10 小時、每周工作 7 天”且因居住條件惡劣，被認定存在強迫勞動行為，被要求暫停在巴西的施工并等候進一步調查[6]；2022 年，美國海關邊境保護局毫無事實依據(jù)地以虐待船員、克扣薪資為由，認定中國大連遠洋漁業(yè)有限公司存在強迫勞動行為，并扣留其捕撈的海產(chǎn)品[7]……當下 “996”“007” 等工作模式引發(fā)社會廣泛關注，也有觀點認為，《條例》出臺劍指我國“996”“007”，這也促使我們深入思考：在現(xiàn)行中國的勞動標準下，一旦員工工作時間超出法定標準，是否就必然構成過度加班？一旦出現(xiàn)欠薪情況，是否就可以簡單判定為克扣薪資，進而被認定為強迫勞動？以下是我們結合國際勞工組織制定的標準，對上述問題的澄清與分析：
- 超出法定時間工作并不必然構成過度加班
國際勞工組織在2013年《國際勞工組織強迫勞動指標手冊》中指出，過度加班（Excessive Overtime）是指要求強迫受害者在國家法律或勞資協(xié)議中規(guī)定的時數(shù)和天數(shù)外工作，如雇主拒絕其休息、休假，或讓其替未出勤同事工作，或要求其每周7天、每天24小時隨時待命等情況。若這些加班是以懲罰和與加班無關的原因相威脅強制要求的，則構成強迫勞動。例如，雇主以懲罰、低薪等手段，迫使雇員為保工作或掙最低工資而工作，這就屬于強迫勞動。
判斷是否 “加班” 依據(jù)用人單位所在地及調查機構規(guī)定。例如，國際勞工組織以及歐盟的規(guī)則，對于“過度加班” 僅作了原則性規(guī)定，在工作時間的具體限制方面，尊重所在國法律或集體協(xié)議的規(guī)定。美國在強迫勞動認定標準上更為嚴格，如勞動者正常工作時間每周最長不得超過 48 小時，正常工作時間與加班時間加起來，每周最長不得超過 60 小時，并且加班必須征得員工同意。中國《勞動法》則規(guī)定，勞動者每日工作時間不超過8小時、平均每周工作時間不超過40小時（或44小時），且每月加班不超出36小時。我國執(zhí)行“996”、“007”工作模式的企業(yè)，顯然不符合我國法定勞動時間標準，且鑒于國際勞工組織對于“強迫勞動”概念及指標的彈性解釋空間較大，依據(jù)國際勞工組織、歐盟以及美國的相關規(guī)則，這些企業(yè)極有可能被高度關注，并成為重點審查對象。
判斷是否 “強迫” 要看用人單位是否采取不當手段和是否違背員工個人意愿。員工自愿加班且企業(yè)給予保護和高報酬的，被認定為強迫勞動的風險較小。實踐中，最大的爭議點在于企業(yè)是否可以基于生產(chǎn)經(jīng)營需要要求員工工作，員工不同意的情況，是否直接構成強迫加班。事實上，國際勞工組織及歐盟對于企業(yè)要求員工義務加班的情況給予了部分認可，如國際勞工組織在問答中提出，企業(yè)在國家法律限制范圍內或在集體協(xié)議中明確說明要求加班的，則可能不會構成強迫勞動[8]。
此外，除了明確的暴力威脅，國際勞工組織公約和建議書實施專家委員會表示，企業(yè)以更隱蔽的方式威脅雇員勞動，如雇員由于害怕被開除而超過法定上限加班工作的，則可被認為是強迫勞動。[9]因此，對于一些以員工拒絕加班扣發(fā)工資、直接解雇的，或以加班時間作為績效考核的認定標準，進而依照績效考核解雇員工的，均有被認定為強迫勞動的風險。
員工加班的主觀意愿是認定強迫勞動的關鍵。建議企業(yè)在當?shù)胤煽蚣艿幕A上，完善企業(yè)工時制度，持續(xù)關注對員工加班流程的規(guī)范和優(yōu)化，以程序性文件等來明確員工的加班意愿。同時，在保障員工基于個人意愿加班基礎上，企業(yè)可以通過給予充分的勞動保護，如交通補貼、餐補，及高于工作時間內提供勞動的報酬，如支付法定或高出法定標準的加班費、績效獎金激勵等，激發(fā)員工的加班意愿，進一步降低被認定為強迫勞動的風險。
- 延遲支付工資并不必然是拖扣工資
國際勞工組織在2013年《國際勞工組織強迫勞動指標手冊》[10]中對拖扣工資（Withholding Wages）做出了說明，即因雇主拖欠工資、克扣工資的，雇員不得不為其工作。但是，不按時支付工資或延遲支付工資，并不直接意味著存在強迫勞動的情形。只有當雇主有計劃、有目的地故意拖扣工資，其目的是強迫雇員留在工廠繼續(xù)工作，限制雇員自由更換工作的權利時，才構成強迫勞動。
具體而言，國際勞工組織在其官方問答中認為，如果被推遲支付的工資不是系統(tǒng)性的，不是有意要控制工人的（如，可能是由于臨時現(xiàn)金周轉問題造成的），這就不算強迫勞動。只有在拖扣工資有可能被視作一種懲罰手段時，迫使員工從事非本人意愿的一切勞動或服務，才可能被認定為強迫勞動。因此，工資的支付情況是表象，企業(yè)背后的意圖和影響才是判斷是否存在強迫勞動現(xiàn)象的關鍵。
除上述指標外，企業(yè)的任何用工環(huán)節(jié)都將會遭受挑戰(zhàn)，在遭遇具體指控時，我國國情、勞動法律體系以及企業(yè)運營實際情況等多方面因素都會是影響認定的考慮因素。
- 中國企業(yè)需依據(jù)國際標準進行合規(guī)管理
在全球貿(mào)易監(jiān)管日益嚴格的大背景下，對于強迫勞動產(chǎn)品的管控是近年來國際社會關注焦點。歐洲區(qū)域在這方面一直積極探索，現(xiàn)行的區(qū)域性規(guī)定中，1953 年《歐洲保障人權和基本自由公約》奠定了人權保障的基礎框架，2007 年《歐盟基本權利憲章》進一步細化和拓展了基本權利范疇，2021 年《歐盟企業(yè)應對營商和供應鏈中強迫勞動風險的盡職調查指南》則聚焦于企業(yè)在供應鏈中的責任。基于上述國際標準，《條例》要求所有進入歐盟市場產(chǎn)品的全供應鏈用工環(huán)節(jié)都不存在涉強迫勞動的因素（詳情請參見下文），從原材料到產(chǎn)品制造，再到產(chǎn)品的進出口與零售，甚至包括在線銷售，審查的范圍極為廣泛。在全球經(jīng)濟一體化的背景中，中國境內的任何企業(yè)都有可能成為供應鏈中的一環(huán)，而成為歐盟委員會等對強迫勞動的審查對象。即使企業(yè)的相關產(chǎn)品和經(jīng)營不會直接面對調查程序，但只要其處于供應鏈上，就可能會被產(chǎn)品的生產(chǎn)商、銷售商或任何有勞動合規(guī)需求的企業(yè)要求在消除強迫勞動因素的情況下展開交易。
截至2025年7月3日，我們在公開平臺上對含“強迫勞動”的上市公司披露報告進行了檢索。無論是企業(yè)的ESG報告，還是公司章程、公司年報/半年報，近3年來，共2,918個股票、8,337條公告對“強迫勞動”情況進行披露，或建立禁止強迫勞動管理制度，或分析梳理公司面對的“強迫勞動”風險。自2022年《條例》草案發(fā)布以來，共10家企業(yè)在34份報告中對《條例》的頒布生效對企業(yè)的影響進行了分析或關注。部分企業(yè)表示，將密切關注歐盟相關條例的變化，及時采取積極的應對措施，最大限度地保證公司的持續(xù)有效運營[11]。
《條例》生效后，企業(yè)仍有3年的過渡調整期，一旦《條例》于2027年12月13日起正式適用，無論是向歐盟市場提供產(chǎn)品的企業(yè)，還是位于相關產(chǎn)品供應鏈上的企業(yè)，都將面臨巨大的合規(guī)要求。
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歐盟公報，https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=OJ:L_202403015&qid=1736211071949#tit_1，最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑
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《歐盟強迫勞動產(chǎn)品條例將生效，中國企業(yè)需警惕！》，https://www.samr.gov.cn/gjhzs/jsxmycs/dt/art/2024/art_77077ab8e2ac43109f394794e7320ed8.html?_refluxos=a10， 最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑
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全國人民代表大會常務委員會關于批準《1930年強迫勞動公約》的決定，https://www.gov.cn/xinwen/2022-04/20/content_5686327.htm，最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑
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我國向國際勞工組織交存強迫勞動兩項公約批準書，https://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/rsxw/202208/t20220812_482165.html，最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑
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《國際勞工組織強迫勞動指標》，https://www.ilo.org/zh-hans/publications/%E5%9B%BD%E9%99%85%E5%8A%B3%E5%B7%A5%E7%BB%84%E7%BB%87%E5%BC%BA%E8%BF%AB%E5%8A%B3%E5%8A%A8%E6%8C%87%E6%A0%87，最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑
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https://news.qq.com/rain/a/20250106A0AXNV00，最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑
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https://www.guancha.cn/politics/2021_05_31_592639.shtml，最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑
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https://www.ilo.org/zh-hans/resource/%E4%BC%81%E4%B8%9A%E4%B8%8E%E5%B7%A5%E4%BD%9C%E6%97%B6%E9%97%B4%E9%97%AE%E7%AD%94，最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑
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同8。 ↑
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https://www.ilo.org/zh-hans/publications/%E5%9B%BD%E9%99%85%E5%8A%B3%E5%B7%A5%E7%BB%84%E7%BB%87%E5%BC%BA%E8%BF%AB%E5%8A%B3%E5%8A%A8%E6%8C%87%E6%A0%87，最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑
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https://doc.rongdasoft.com/，最后訪問時間：2025年7月3日。 ↑