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摘要
低空飛行安全是低空經濟高速健康發展的重要保障，架空輸電線路因其隱蔽性強且架設高度與低空飛行活動密集區域有較大重合對低空安全產生了嚴重威脅。目前在架空輸電線路上設置航空警示裝置是避免低空飛行器撞線行之有效的措施。本文在對我國已有涉及架空輸電線路航空警示裝置設置的法律法規和標準的梳理分析基礎上，提出當前法律規制存在未明確設置主體、設置區域和法律責任，相關技術標準不能滿足航空警示裝置設置發展需求等問題，并建議制定《低空空域交通管理條例》、盡快制定頒布強制性國家標準，構建覆蓋全國的架空輸電線路航空警示裝置設置的規則框架，以快速響應低空空域開放和技術發展的現實需求，助力低空經濟發展。
關鍵詞 低空經濟；架空輸電線路；航空警示裝置
引言
在我國低空經濟發展環境持續向好、政策舉措不斷落地的背景下,低空經濟作為戰略性新興產業和新質生產力的典型代表進入了高速發展時期。[1]低空空域作為稀缺且無可替代的資源是低空經濟發展的空間載體，真高300米以下的空域是人類低空活動、高層建設和設施最集中的區域，可以預見越來越多的低空飛行器將加入到低空飛行之中，低空空域將變得更復雜、更繁忙，要發展低空經濟就必須保證低空空域在一定區域空間的整體性、連貫性。如何才能充分發揮低空飛行活動的直線運輸距離優勢，飛行器對障礙物的避讓就是首先要解決的問題。根據我國通航飛行事故統計數據，“十三五”以來共發生通航事故126起，碰撞障礙物事故26起，占事故總數21%，其中撞線事故19起，占碰撞障礙物事故73%，占事故總數11%，可見，架空輸電線路對低空飛行安全的威脅不容忽視，架空輸電線路正成為分割低空空域、阻礙低空飛行器飛行的重大障礙，甚至被稱為“低空飛行殺手”。
一直以來，架空輸電線路對通用航空低空飛行活動的影響都受到業內外的持續關注。2018年時任民航局局長馮正霖在署名文章《破除制度性障礙，釋放發展活力，打好通用航空高質量發展攻堅戰》中，專門提出要“懸掛直升飛機飛行障礙球”、“盡快完善出臺相關標準”以強化通用航空的薄弱環節；2021年全國政協委員、中國民航大學副校長吳仁彪在《關于在架空線纜加快安裝航空警示裝置》的提案中建議加強在架空線纜上安裝航空警示裝置的頂層設計，制定相應的技術標準，該提案獲評全國政協2021年度好提案。2022年1月民航局航空器適航審定司開始組織起草《架空輸電線路航空警示裝置技術規范》，2023年10月形成該標準征求意見稿，至本文完稿時該標準尚未施行。2023年4月中國民航科學技術研究院、中國民航局第二研究所等單位開始編寫國家推薦性標準《航空障礙物標志與照明技術要求》，2024年6月形成該標準征求意見稿，該標準目前正在征求意見中。
為保障低空飛行安全，加快架空輸電線路航空警示裝置的法律規制，規范航空警示裝置的加裝設置，本文從法律視角研究分析我國架空輸電線路航空警示裝置規制存在的問題并提出建議，以期與大家共同為我國低空經濟發展作出努力和貢獻。
一、架空輸電線路航空警示裝置對發展低空經濟的作用
（一）有利于保障低空飛行活動安全
架空輸電線路有利于電能的遠距離傳輸，但其外形隱蔽，特別是沒有警示標志或燈光標識的架空輸電線路，使低空飛行器駕駛員或操作員在飛行過程中很難及時發現并準確判斷其位置，從而增加刮撞風險，影響低空飛行活動安全。2021年2月民航局飛行標準司發布了《直升機防撞線》運行安全通告，文件顯示：2018年6月至2020年10月，我國共發生20起直升機安全事故，其中人為原因導致17起，天氣原因2起，機械原因1起；人為原因導致的17起事故中，直升機撞線7起。筆者認為既然事故將“撞線”歸為人為因素，就說明可以通過規范管理實現對該類事件的有效預防與改善，即一方面要提高對運營人、飛行器和飛行員的管理要求，另一方面也要提高障礙物能見度，尤其是架空輸電線路的能見度，降低撞線事故發生的可能性。在架空輸電線路上設置航空警示裝置，利于提高架空輸電線路的可見性，有利于增強低空飛行器駕駛員或操作員的警覺性，保障低空飛行活動安全。
（二）有利于提高低空空域資源利用效率
隨著直升機、無人機和電動垂直起降航空器制造技術的普遍應用，人類活動空間逐步向上擴展，根據《國務院、中央軍委關于深化我國低空空域管理改革的意見》，各類低空空域垂直范圍原則為真高1000米以下；《國家空域基礎分類方法》進一步將W類和G類空域設定為非管制空域，真高在300米以下低空空域資源已經開放。
架空輸電線路、高層建筑、測風塔、風力發電站等障礙物一旦建成就會長時間占用特定低空資源，這與低空飛行在同一時間、同一地點對空間使用的排他性相互形成矛盾，對低空飛行安全造成隱患。架空輸電線路集高度危險性和公共設施的重要性于一體，其外形細長不易被發現，高度多在20米-70米之間，線路的分布高低錯落，將低空空域割裂，使低空空域環境變得更加復雜，影響資源利用效率。安裝架空輸電線路航空警示裝置有利于飛行員更加清晰地了解低空空域中的障礙物分布情況，實現及時有效避讓，減少刮撞風險，為規范低空空域管理和建立低空交通秩序提供基礎條件，從而提高低空空域資源利用效率。
（三）有利于促進低空經濟產業發展
低空經濟是市場經濟，低空經濟的參與各方在市場競爭中能優化資源配置和產品服務，實現低空經濟升級突破，同時低空經濟產業鏈條長、涉及領域廣，涵蓋芯片制造、新型材料應用、信息技術和服務等多個產業環節，但低空經濟的核心是飛行，最后都要通過低空飛行活動產出價值。在架空輸電線路上設置航空警示裝置可以保障低空空域安全，為低空經濟參與者提供良好的飛行環境，他將直接促進我國低空經濟產業發展，從而使低空經濟實現良性循環和可持續發展。
二、我國架空輸電線路航空警示裝置設置規制存在的法律問題
在架空輸電線路上設置航空警示裝置避免低空飛行器撞線是國際通行的成熟做法。架空輸電線路航空警示裝置設置問題，涉及空域管理行政部門、空域使用者、飛行器制造者；涉及電力管理行政部門、電力設施所有者、經營者等多方主體。航空行業、電力行業都是關系國計民生的重要領域，我國作為擁有世界上規模最大的架空輸電線網絡和低空經濟巨大發展潛力的國家，在架空輸電線路上設置航空警示裝置尤其應當注重發揮法治的引領和保障作用。通過檢視現有關于架空輸電線路航路警示裝置的法律法規和技術規范，筆者認為目前關于架空輸電線路航空警示裝置設置的法律法規和技術規范都無法滿足低空經濟發展的需求，還存在以下問題：
（一）航空警示裝置設置主體不清晰
航空警示裝置的所有權或管理權人是誰？這不僅關系到由誰設置、后期巡檢維護和損害賠償責任承擔問題，更關系到低空經濟發展與人民群眾的人身、財產安全問題，但現有法律法規對此并無明確規定。設置主體問題架空輸電線路航空警示裝置設置諸多問題中的首要問題，如果責任主體不明確，不僅會引發凡事推諉塞責，后續再多的規定都難免淪為空文。
我國《民法典》規定物的所有權人享有對物的占有、使用、收益和處分的權利。同時，為了限制所有權人行使權利的邊界明確規定了所有權人的義務，《民法典》在物權編建立了建筑物區分所有權、相鄰關系、共有制度；在侵權責任編規定航空器致地面第三方和高壓線致人損害承擔無過錯責任。我國1988年修訂的《電力法》規定禁止任何單位和個人危害電力設施安全，任何單位和個人不得危害發電設施、變電設施和電力線路設施及其有關輔助設施；電力管理部門應當按照國務院有關電力設施保護的規定，對電力設施保護區設立標志?！豆╇姞I業規則》規定供電設施的運行維護管理范圍，按照產權歸屬確定等等，但是隨著低空空域開放和低空飛行日趨頻繁，這些規定顯然已無法適應新的經濟形勢的需要。同時，我國電力體制自建國以來多次改革，形成了較為復雜的格局，從發電到終端用電大致可以分為發電環節、輸電環節、配電環節和售電環節，這四個環節涉及發電企業、電網經營企業、供電企業、電力用戶等主體，而架空輸電線路正是連接這四個環節的重要載體，如何判斷架空輸電線路的產權人面臨困難。加之，我國《電力法》規定了“電力事業投資，實行誰投資、誰收益“的原則，如此在低空飛行商業化前景下，享有收益的主體如航空器使用者、制造者等對架空輸電線路的設置都有承擔責任可能。
（二）應當設置航空警示裝置的區域不明確
現有關于架空輸電線路航空警示裝置設置區域的規定來自于電力部門和民航部門。
第一，電力部門對架空輸電線路標識的規定側重于避免地面活動對架空輸電線路等電力設施造成破壞，以及提醒地面人員在活動中與架空輸電線路保持安全距離，以免造成人身和財產損害?！峨娏υO施保護條例》及《電力設施保護條例實施細則》規定架空電力線路穿越的人口密集地段、人員活動頻繁地段、必要的架空電力線路保護區等區域應設置安全標志和要保持安全距離。
第二，民航部門為保障飛行器避免被地面障礙物影響，將機場一定范圍內的空域劃為機場凈空區，對機場凈空區內的架空輸電線路航空警示裝置設置已經進行了規范?！睹裼脵C場管理條例》第四十八條規定在民用機場凈空保護區域內設置22萬伏以上的高壓輸電塔的，應當按照有關規定設置障礙燈或者標志；第五十六條規定禁止在民用航空無線電臺電磁環境保護區域內修建影響民用機場電磁環境的架空高壓輸電線。
但是對于機場凈空區以外，應當設置航空警示裝置的區域尚無有效規定?！睹裼煤娇辗ā返诹粭l僅規定機場凈空區外，可能影響飛行安全的高大建筑物或者設施，應當按照國家有關規定設置飛行障礙燈和標志，并使其保持正常狀態。《中華人民共和國空域管理條例（征求意見稿）》第五十五條進一步規定對于可能影響飛行安全的高大建筑物或設施、測風塔、高壓線、風力發電站，應當按照國家有關規定設置飛行障礙燈和標志、反光板等，僅將架空高壓線列為標識對象，對于設置區域和要求仍無規定。《架空輸電線路航空警示裝置技術規范（征求意見稿）》雖然設立專門章節規定設置航空警示裝置的區域和要求，但該文件還未正式施行，無法使用。
第三，通過以上分析可以發現，電力部門作為架空輸電線路的管理部門或所有人沒有對應當設置航空警示裝置的區域制定行業規范；民航部門為確保飛行安全，雖歷來重視設置架空輸電線路航空警示裝置，但囿于職權有限，目前僅限于機場凈空區內航空警示裝置的規制和管理，對機場凈空區外，低空飛行活動區域現有規定缺失。
（三）對不履行設置航空警示裝置義務的法律責任規定不完善
法律責任系因違反法定義務或約定義務，或不當行使法律權利或權力所產生的，由行為人承擔的不利后果。[2]設置主體不清晰和設置區域不明確會直接導致責任主體、責任形式難以認定，進而影響認定責任人應當承擔的法律責任?，F有規定對于不履行設置航空警示裝置義務的法律責任存有較大空白，筆者認為未履行設置航空警示裝置義務的法律責任規定至少應當包含兩方面的責任，一是撞線事故發生前未履行設置義務的責任，二是撞線事故發生后未履行設置義務的法律責任。撞線事故發生前的法律責任主要是為了督促責任人履行設置義務，撞線后的法律責任主要是為了解決民事賠償問題。
目前關于事故發生前未履行設置義務的規定主要見于有關機場凈空區管理的文件中，電力部門則無類似規定?！睹裼脵C場管理條例》第七十八條規定對于在民用機場凈空保護區域內設置22萬伏以上的高壓輸電塔，未規定設置障礙燈或者標志的，由民用機場所在地地區民用航空管理機構責令改正，處10萬元以上50萬元以下的罰款；第八十一條規定，在民用航空無線電臺電磁環境保護區域內修建架空高壓輸電線影響民用機場電磁環境保護的，由民用機場所在地縣級以上地方人民政府責令改正，情節嚴重的，處2萬元以上10萬元以下的罰款；電力部門則無相關規定。由此可見對于事故發生前機場凈空區外未設置航空警示裝置法律責任的現有規定缺失。
而事故發生后未設置航空警示裝置的法律責任同樣需要完善，因為盡管《民法典》侵權責任編對因侵權行為產生的民事責任作出了基本規定，但低空飛行參與主體多、事故原因復雜，因此對賠償主體、賠償范圍、賠償標準等易產生爭議，如果明確規定更有利于該類糾紛的解決。
（四）現有標準類文件無法滿足航空警示裝置設置的技術要求
法律規范和技術規范是法學研究中一對重要的概念。法律規范是一種調整人與人之間行為和關系的社會規范，還是以國家強制力保證實施的特殊社會規范。而技術規范是對生產過程、產品或環境質量之合理定性的規范。[3]法律規范對法律關系各方的權利義務進行規定，再由承擔義務的一方根據技術規范嚴格履行法律義務。
在各行業標準文件之中，電力領域關于架空輸電線路航空警示裝置設置的規定有《1000kV架空輸電線路設計規范（GB50665-2011）》《110kV～750kV架空輸電線路設計規范（GB50545-2010）》，這兩份國家標準均規定高桿塔應按航空部門的規定裝設航空障礙標志，是通過標準間的引用進行規定，但航空部門現有的標準文件只對機場凈空進行規范，卻難以滿足現實需要?！睹裼脵C場飛行區技術標準（MH5001-2013）》規定了架空電線、電纜等和支撐塔架的標志和燈光標示的通用技術要求，也規定機場附近的高壓輸電線及其塔架，橫跨河流、水道、山谷或公路的架空電線或電纜經評估認為有危害飛行安全的，應當設置礙物標志及燈光標識。此標準僅適用于民用機場及其附近地區，對于上述區域外規定缺失。
《架空輸電線路航空警示裝置技術規范（征求意見稿）》較為全面細致的規定了航空警示裝置的分類、技術要求，設置區域和要求章節，填補了我國架空輸電線路航空警示裝置技術規范的空白，是民航局積極履行確保飛行安全工作職責的行為，有重大的積極意義。但《架空輸電線路航空警示裝置技術規范（征求意見稿）》只是民航的行業技術標準，架空輸電線路航空警示裝置設置主體問題不在其規制的范圍內。
三、解決問題的建議
習近平總書記指出：“社會主義市場經濟本質上是法治經濟”，深刻揭示了市場經濟與法治的內在關系，低空經濟要高質量發展需嚴格遵循法治的思維方式和工作方式。為解決上述法律問題，筆者提出以下建議：
（一）針對當前幾個突出問題的建議
第一，為解決航空警示裝置設置主體不清晰的問題，建議指定架空輸電線路的產權單位或管理單位為航空警示裝置的設置主體，電力部門作為電力設施的所有者和經營者更應當與時俱進，依法采取安全措施和履行警示義務，確保在行使權利同時不影響他人合法權益。同時，要求設置主體在裝置設置完成后，向相關部門報備，并承擔后續的巡檢維護責任。對于跨越特殊區域（自然保護區等）的輸電線路，應明確該區域的管理部門或政府相關部門作為聯合設置主體，共同參與設置及后續巡檢維護工作。對于因設置主體不清晰導致的責任推諉現象，應明確責任追究機制，對未履行設置及巡檢維護責任的主體進行處罰，確保責任到人，減少安全隱患。
第二，為解決航空警示裝置設置區域不明確的問題，建議由民航牽頭組織電力、城市規劃等多領域專家進行深入研究，結合低空飛行活動的實際需求和架空輸電線路的分布情況，科學劃定或列舉應設置航空警示裝置的具體區域。同時，應建立動態調整機制，根據城市發展、飛行活動變化等因素適時調整，確保低空飛行安全。
第三，為解決法律責任不完善的問題，建議以飛行器發生撞線事故為分界點，將未履行設置航空警示裝置義務的法律責任分為兩個緊密相連但又各有側重的部分。一是事故發生前的行政法律責任。法律規定應明確，負責設計、建設或管理可能影響飛行安全的架空輸電線的主體，有義務設置并維護航空警示裝置，以確保飛行器能夠清晰識別并避開潛在的危險區域。若此類主體未能履行該義務則承擔行政處罰，如罰款、責令限期整改等，以強化其責任意識，并預防事故的發生。二是事故發生后的法律責任。一旦撞線事故不幸發生，法律責任則轉向事后的責任認定與損害賠償。此時，未履行設置義務的主體將面臨更為嚴格的法律追責。首先，需通過事故調查明確事故原因，若證實與未設置或維護不當的航空警示裝置存在因果關系，則相關責任方不僅要承擔行政責任，還可能構成刑事責任，如重大責任事故罪等。同時，在民事責任方面，責任方需對事故造成的直接經濟損失、人員傷亡賠償、環境損害修復等承擔全面的賠償責任。此外，為了維護公共利益和警示后來者，法律還可能規定對典型案件進行公開通報，以增強全社會的航空安全意識和法律意識。
（二）關于加快制定保障低空空域交通安全的法規的建議
為了保障民用航空飛行活動安全、有序和高效地進行，2017年交通運輸部頒布了《民用航空空中交通管理規則》，全面規定了民用航空器在空中飛行時的交通規則。在低空開放的背景下2024年9月1日蘇州市率先施行了《蘇州市低空空中交通規則（試行）》，這給我們制定保障低空空域交通安全的法規提供了有益的啟發。
在低空飛行越發密集的未來，為維護低空交通秩序，提高通行效率，預防和減少事故，保護公民、法人和其他組織等低空飛行參與者的財產安全及其他合法權益，建議制定《低空空域交通管理條例》，設立低空空域航行規則、飛行通行條件和規定、障礙物及標志、交通管制、執法監督、事故處理、法律責任等章節；將架空輸電線路航空警示裝置的設置主體、設置區域、法律責任，明確寫入障礙物及標志和法律責任的專門章節，以法律剛性約束力保障低空飛行安全，構建覆蓋全國的架空輸電線路航空警示裝置設置的規則框架，以快速響應低空空域開放和技術發展的市場需求。
（三）關于對架空輸電線路航空警示裝置制定強制性國家標準的建議
現有的架空輸電線路航空警示裝置規制的技術要求主要在民航和電力兩個部門，顯然已無法滿足現有低空經濟發展的需要，加之民航和電力兩個部門在制定各自的規章時往往側重于保護本部門的核心利益與設施的運營安全，又易形成規定“孤島”現象。如《架空輸電線路航空警示裝置技術規范（征求意見稿）》作為推薦性行業標準，為架空輸電線路航空警示裝置提供技術標準，對設置區域設立專門章節，在降低撞線事故發生風險有積極意義，但不能解決設置主體問題。
《航空障礙物標志與照明技術要求（征求意見稿）》作為國家推薦性標準，完善了航空障礙物標志和照明產品的標準體系，在國家標準層面統一規范了障礙燈、障礙球和標志的技術要求和檢測檢驗標準、產品規范，為民航運輸、通用航空的發展，飛行安全提供技術支持，但架空輸電線路被稱“低空飛行殺手”足見其對低空飛行的威脅，其以推薦性國家標準對其規制，存在的突出問題無法解決，效果可能不會很明顯。
《標準化法》第十條規定對保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全以及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求，應當制定強制性國家標準?！稑藴驶▽嵤┘殑t》規定需要在全國范圍內統一的通用技術語言和保障人體健康和人身、財產安全的技術要求，應當制定國家標準。架空輸電線路設置航空警示裝置符合制定強制性國家標準的要求，建議關于對架空輸電線路航空警示裝置制定強制性國家標準，可以覆蓋設置主體問題，推動架空輸電線路航空警示裝置安裝實施，以適應低空經濟快速發展的需要。
四、結語
低空經濟快速發展對架空輸電線路航空警示裝置的設置提出了更高的要求，本文分析了航空警示裝置設置規制法律現狀中存在的問題，并提出了解決問題的建議，希望可以通過完善法律法規和技術標準的制定，助力低空經濟發展。
1. 參見張越、潘春星：《低空經濟的基本內涵、特征與產業發展邏輯》，載《延邊大學學報（社會科學版）》2024年第4期，第73頁。 ↑
2. 參見李擁軍：《法律責任概念的反思與重構》，載《中國法學》2022年第3期，第227頁。 ↑
3. 參見陳偉：《作為規范的技術標準及其與法律的關系》，載《法學研究》2022年第5期，第84頁。 ↑
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