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案情簡介
上海市普善路鐵路新村100號101室為系爭房屋，兩原告系母子關系，原告李玉珠與第三人李玉敏系姐妹關系。該處房屋在冊戶籍六人，即邵彩霞、李玉敏、石華、甘嗣學、徐寒冰、李玉珠。2017年12月，系爭房屋被納入征收范圍。簽約之前，原告石華曾向被告提交居住困難審核申請，被告認為原告未提交整戶材料，未予以理會。2017年12月30日，被告靜安房管局與第三人李玉敏就系爭房屋征收相關事宜簽訂了系爭協議。協議約定，甲方為靜安房管局，乙方為李玉敏；房屋性質私房，用途居住，評估單價為人民幣以下幣種均以人民幣計74360元每平方米建筑面積；被征收房屋價值補償款共計4000000元，裝潢補償29616元，其他各類補貼獎勵2000000元，乙方選擇貨幣補償安置方式；被征收人不符合居住困難戶的條件等。另外，原告石華的妻子范瀟月和兒子石韻陽戶籍不在系爭房屋處。?
雙方觀點
原告認為：上海市普善路鐵路新村100號101室房屋系售后公房，原產權人登記為原告李玉珠的母親邵彩霞，2017年該房屋產權變更到第三人李玉敏名下，原告李玉珠應當享有系爭房屋產權份額的六分之一。2017年12月，系爭房屋被納入征收范圍。征收伊始，原告方多次向第三人及被告提出居住困難審核申請，但被告拒絕辦理。被告于2017年12月30日與第三人簽訂了征收編號為J-NB-1-042的《上海市國有土地上房屋征收補償協議》。協議中未將原告應享有的居住困難補貼利益計入。第三人簽署放棄居住困難保障補貼的承諾書兩原告均不知情。原告認為，兩原告及原告石華的妻子和兒子符合居住困難的認定標準，應當享受合法的安置。根據有關規定，原告有權提出居住困難審核申請，被告拒絕原告申請的行為嚴重侵害了原告的合法權益，故訴至法院，請求判決：1、確認系爭協議無效；2、訴訟費由被告承擔。?
被告辯稱：不同意原告訴訟請求，系爭協議內容符合法律規定，簽約主體適格。被告征收是以戶計算，在簽協議前也詢問過第三人李玉敏，李玉敏也簽署了承諾書稱不會提出居住困難審核。原告石華提交居住困難審核，因被告沒有收到過該戶整戶的申請資料，被告就沒有走后續程序。原告是要求將原告石華的兒子和妻子納入征收補償，被告愿意與原告協商解決。協議合法有效。?
法院觀點
根據房屋征收決定，被告作為房屋征收部門有權對系爭房屋進行征收。根據有關規定，居住困難審核申請，應當由被征收人、公有房屋承租人提出。被征收人、公有房屋承租人不提出居住困難審核申請，房屋使用人、共同居住人可以提出居住困難審核申請。本案中，兩原告有權提出居住困難審核申請，其提出申請符合法律規定。被告未經居住困難審核，直接與第三人簽訂系爭協議，違反了法定程序。此外，被告提供的證據中也沒有證據證明兩原告皆不符合居住困難認定條件，被告未將其認定為居住困難戶缺乏事實依據，被告在此情況下與第三人簽訂系爭協議影響了原告的權益，該協議應屬無效。協議無效后，被告作為征收部門應在合理期限內盡早與該戶重新協商安置補償事宜，妥善完成對該戶的安置補償。據此，依照《中華人民共和國合同法》第五十二條第五項、《最高人民法院關于適用的解釋》第九十四條第一款之規定，判決如下：確認被告上海市靜安區住房保障和房屋管理局與第三人李玉敏于2017年12月30日簽訂的征收編號：J-NB-1-042《上海市國有土地上房屋征收補償協議》無效。案件受理費50元，由被告上海市靜安區住房保障和房屋管理局負擔。?
案例分析
《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》將居住困難的申請權賦予給被征收人、公房承租人。但事實上經常會碰到有權申請的人員拒絕申請，符合條件的非被征收人或者承租人，一般是私有房屋的實際使用人或者公房的同住人，希望通過居住困難申請保護自己的居住權利。因此，往往會產生一些訴訟，比如，同住人以其未享受居住困難為由起訴要求確認協議無效。 實際上規定申請居住困難的權利的文件除了《實施細則》外，還有一些文件，補充和完善了《實施細則》內容。比如滬房管征（2014）243號文件《關于進一步規范本市房屋征收補償工作的通知》規定：“居住困難審核申請，應當由被征收人、公有房屋承租人提出。被征收人、公有房屋承租人不提出居住困難審核申請，房屋使用人、共同居住人可以提出居住困難審核申請?！?。因此房屋的承租人不愿意申請居住困難審核申請的，房屋的使用人或者同住人一樣可以提出申請。本案就是如此，在第三人不提出申請的情況下，同住人提出行政訴訟，要求確認承租人所簽訂的協議無效，最終得到法院的支持。?