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措施項目費包干，費用金額是否因工程量變化而予以調整
措施項目費對于任何一個工程來說都是不可或缺的一部分支出，關系到工程能否順利完工。由于簽訂合同時難以精準預估措施項目費的金額，實踐中業主往往將該費用的風險轉移至承包人處，即采用包干的形式固定措施項目費的金額。在此前提下，若施工過程中工程量發生了變化，項目措施費是否應當隨之調整往往爭議較大，本文將對此進行分析。
一、措施項目費的定義與內容
措施項目費并不單指某一項費用，而是一系列具體費用的統稱。根據《建筑安裝工程費用項目組成》（建標〔2013〕44號），措施項目費是指為完成建設工程施工，發生于該工程施工前和施工過程中的技術、生活、安全、環境保護等方面的費用。具體內容包括：安全文明施工費、夜間施工增加費、二次搬運費、冬雨季施工增加費、已完工程及設備保護費、工程定位復測費、特殊地區施工增加費、大型機械設備進出場及安拆費、腳手架工程費。由此可見，措施項目費并非直接形成工程實體，但確是形成工程實體必不可少的一部分支出。
此外，根據《房屋建筑與裝飾工程工程量計算規范》（住房和城鄉建設部公告第1568號），措施項目費又可依據工程量計算規則的不同分為單價項目措施費與總價項目措施費。單價項目措施指可以直接量化的項目措施，費用通常按照單價乘以工程量予以確定，具體有腳手架工程、混凝土模板及支架（撐）、垂直運輸、超高施工增加、大型機械設備進出場及安拆、施工排水、降水；總價項目措施指無法量化的項目措施，費用通常按照項予以確定，具體有安全文明施工、夜間施工、非夜間施工照明、二次搬運、冬雨季施工、地上、地下設施、建筑物的臨時保護設施、已完工程及設備保護。
二、措施項目費因工程量變化是否調整的具體情形
（一）措施項目費包干所對應的工程范圍
關于措施項目費包干所對應的工程范圍，目前有兩種觀點，一種觀點認為措施項目費包干所對應的僅是合同約定范圍內的工程，另一種觀點則認為措施項目費包干所對應的是全部工程。二者區別在于前者認為措施項目費包干的基礎在于雙方簽訂合同時所確定的施工范圍，后者則認為無論施工范圍有無變更，包干的措施項目費均應覆蓋工程施工全過程。
《建設工程工程量清單計價規范》（住房和城鄉建設部公告第1567號）第9.3.2條規定，“工程變更引起施工方案改變并使措施項目發生變化時，承包人提出調整措施項目費的，應事先將擬實施的方案提交發包人確認，并應詳細說明與原方案措施項目相比的變化情況。擬實施的方案經發承包雙方確認后執行，并應按照下列規定調整措施項目費：……如果承包人未事先將擬實施的方案提交給發包人確認，則應視為工程變更不引起措施項目費的調整或承包人放棄調整措施項目費的權利。”根據該規定，措施項目因施工方案改變發生變化時，承包人有權提出調整措施項目費，而施工方案正是基于施工范圍和施工內容而定。因此，措施項目費即使包干，發包人與承包人協商確定的基礎也應當是合同簽訂時所確定的工程施工范圍。例如在（2019）云民終1077號案件中，云南省高級人民法院就認為，“關于大理十二建司主張的措施費應否支持的問題。本院認為，案涉合同第23.2（4）約定“措施費包干使用，不得調整。”該約定的措施費包干，系指合同約定的工程范圍對應的措施費包干，是雙方真實意思表示，大理十二建司對此也無異議。雖然案涉總工程價款超過了合同約定的暫定價，但施工范圍沒有超出合同約定范圍，不存在措施費調整的問題。”
（二）措施項目費因工程變更是否調整
如上所述，雖然措施項目費包干所對應的工程范圍應當是合同簽訂時所確定的工程施工范圍，但措施項目費并不一定因工程變更而予以調整，這取決于工程變更的具體類型。在工程施工過程中，工程量發生變更十分常見，有些是基于突發的各種情況導致工程量相較于合同簽訂時有所變化，有些則是基于發包人額外的施工要求或設計變更導致的工程量變化。就前者而言，通常屬于施工過程中的 正常風險，并不導致施工范圍發生實質變化，如何承擔取決于雙方約定的合同價格形式。若為單價合同，則工程量變更的風險由發包人承擔，若為總價合同，則工程量變更的風險由發包人承擔。但無論采用哪種合同價格形式，在前者工程量變更情形下，包干的措施項目費均不因此而調整。就后者而言，無論是發包人超出合同約定提出的施工要求，還是設計變更，均會導致施工范圍發生變化，且該變化是雙方簽訂合同時無法預見的。在此情形下，工程量發生變更，即使措施項目費包干，也應當予以調整。例如在（2019）最高法民申1422號案件中，最高人民法院認為，“地鐵集團對于鉆空樁、刷圍墻、交通疏散道施工、施工圍擋增加、降水停工導致混凝土上漲、搶險費用、馬鐙鋼筋、工人村殘值等爭議項目的工程量，主張已經包含在合同總價款當中，但上述工程量的變更，均有第三方監理單位出具的工程簽證單予以確認，地鐵集團在《工程結算單》中對工程增量也有所確認，不能認定上述爭議項目的工程量已包含在合同總價款之內。對于沒有工程簽證單的增加措施費投入項目，在《工程結算單》中，地鐵集團工程一處和監理單位對于此項費用均持“同意”意見，也可以認定該項費用是在合同總價之外實際發生的項目費用。因此，地鐵集團關于不予支付工程增量價款的申請再審理由，不能被支持?！?因此，在施工范圍內工程量發生變化，措施項目費不予調整，但倘若施工范圍發生了實質變更，措施項目費應當予以適當調整。
（三）措施項目費因工程量清單缺項是否調整
實踐中措施項目費往往基于工程量以及措施項目的數量來確定，因此即使措施項目費包干，當總工程量清單或措施項目清單存在缺項時，承包人一般主張調高措施項目費金額。常見的有兩種情形，一種情形是發包人招標過程中提供的工程量清單或措施項目清單有所缺漏，未涵蓋工程施工或措施項目的全部內容，進而導致承包人僅對清單載明的施工內容及措施項目進行報價；另一種是承包人根據招標圖紙及施工內容自行編制工程量清單及措施項目清單，但由于自身失誤，導致一些必須施工的內容或措施項目產生缺漏，兩種情形均會導致措施項目費計算基數及金額較實際偏低。就第一種情形而言，發包人作為招標文件的提供單位，其應當確保其內容的準確性和完整性。當其提供的工程量清單存在缺項情形導致措施項目費發生變化時，根據《工程量清單計價規范》第9.5.3條規定，“由于招標工程量清單中措施項目缺項，承包人應將新增措施項目方案提交發包人批準后，按照相關規定調整合同價款”，措施項目費應當予以調整。至于第二種情形，該措施項目費發生變化的原因在于承包人自身的疏漏或過錯，相關風險應由其自行承擔，除非發包人同意變更，否則措施項目費一般不予調整。
（四）未完工程措施項目費是否調整
措施項目費包干情形下，其對應的是工程所有措施項目產生的費用。若工程順利完工，則發包人應當全額支付，但若是工程無法順利完工，承包人僅施工其中一部分，相關措施項目費應如何計取。實踐中主要有兩種計取方式，一種是按照承包人實際投入金額予以確定，另一種是按照已完工程量所占總工程量比例，乘以措施項目金額予以確定。例如在（2019）最高法民終1357號案件中，最高人民法院認為，“首先，從紅河公司制作的《紅云紅河煙草（集團）有限責任公司曲靖卷煙廠打葉復烤易地技術改造及新建煙葉倉庫項目場地平整工程（一期）施工招標控制價》中載明的內容看，工程單價不包含措施費、規費和稅金，因此一審法院以單價乘以工程量的計算方式未含上述費用，故以此判決紅河公司應給付工程款金額有誤，應予糾正。但因景升公司未完成合同約定的工程，無法按照合同約定計算相關費用，景升公司又未舉出證據證明措施費、規費的具體金額，故本院參考措施費、規費、稅金所占工程投標總造價的比例，結合景升公司實際完成的工程量，酌定紅河公司應給付的措施費、規費、稅金為3000000元。”在（2019）最高法民終346號案件中，最高人民法院亦認為，“關于基本措施費問題，中江公司上訴認為其于退場前，已經完成全部基本措施的施工，采用工程款比例扣減基本措施費錯誤。經查，中江公司所稱的道路、宿舍、食堂等施工均屬臨時措施，該費用包含在合同總價范圍內，不單獨計取，也未單獨扣減。對于單獨計取的措施費，以中江公司未完成工程量占合同工程量的比例予以扣減，符合《分包合同》合同專用條件第8條的約定。中江公司在未完成全部工程量的情況下，主張全部工程范圍內措施費缺少依據，本院不予支持。” 由此可見，司法實踐中，措施項目費包干情形下，除非承包人能充分證明措施項目費的實際投入，否則法院傾向于按照已完工程量所占總工程量比例進行計算。
三、結語
措施項目費包干并不意味其金額固定不變，作為輔助或支撐工程順利完工所必須支出的費用，其金額應當取決于工程量基數及具體措施項目。當二者發生變化時，需要視不同情形決定是否對措施項目費予以調整，從而平衡發包人與承包人之間的權利義務，減少施工爭議的發生。