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政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本方建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。
2013年11月12日，中國共產黨十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、2014年11月16日國務院頒布了《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（國發[2014]60號）》、2014年12月2日國家發展改革委頒布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發改投資[2014]2724號）》、財政部于2014年11月29日頒布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財經[2014]76號）》，2015和2016年我國發布了大量的關于政府和社會資本合作（PPP）規范性文件（但遺憾的是政府和社會資本合作（PPP）的基本法還沒有正式頒布）。這一系列規范性文件（其他 略），足以說明PPP在當前中國社會的重要性。
經過近些年實踐，存在兩個極端：在社會資本看來，PPP模式是地方政府基于自身負債累累、土地財政無力維系基礎設施建設融資需求的被迫選擇；在政府看來，PPP模式是政府提供基礎建設和公共服務的好模式，有利于國家、社會和企業等，可以使政府和社會資本方雙贏。多年來形成的地方政府的信譽不高、契約精神能否得到遵守等，目前PPP基本法律缺位的前提下，僅憑法規、規章能否實現權力救濟等顧慮，都是社會資本方對PPP項目擔憂的原因。推動PPP項目落地，需要以規范化的PPP模式設計來打消社會資本的顧慮，以契約精神為本位的PPP模式，其制度設計對“專業化法律服務（尤其是律師）”具有不可替代的需求。
但是，律師作為法律人中的一員，有多少家律師所及律師對相關PPP的規范性文件學習并掌握呢？鑒于PPP模式涉及事項復雜、項目周期長、專業性強，所以律師應該及時學習、了解、掌握PPP模式的政策與法律，并積極參與PPP模式的全過程中的實踐，否則將制約PPP的發展。
一、從PPP項目推廣的角度看法律服務的重要性
PPP項目的固有屬性決定了PPP模式投資規模大、回收周期長、法律關系復雜等所衍生的相關法律風險，以及當前PPP模式運行的法治環境和征信狀況存在的負面因素，是制約PPP項目推廣的重要因素。
1、投資回報率問題。
營利是社會資本方的本能，其參與PPP項目經營的首要目標必然是收益問題，而收益是由PPP項目的回報機制和融資成本決定的。項目回報機制指的是項目收入的來源方式，主要包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等。但是PPP項目往往是公共利益性重大，涉及到廣大老百性的切身利益，無論是經營性項目、準經營性項目、非經營性項目，如何制約“暴利”又能讓社會資本方獲利，這個“利益黃金分割點”，就需要協商確定合理的回報機制及價格調整機制，并由律師協助寫入PPP項目合同中，避免后期爭議的發生。
2、PPP法律體系不健全，監管主體不明確。
經濟新常態下，開展政府和社會資本合作，繼續做好PPP有關工作，有利于推進結構性改革尤其是供給側結構性改革，增加有效供給，實施創新驅動發展戰略，促進穩增長、補短板、擴就業、惠民生；開展政府和社會資本合作，有利于創新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經濟增長內生動力；有利于推動各類資本相互融合、優勢互補，促進投資主體多元化，發展混合所有制經濟；有利于理順政府與市場關系，加快政府職能轉變，充分發揮市場配置資源的決定性作用；有利于控制和降低地方債規模；有利于地方政府規范、合理投資。因此推進PPP模式關系到經濟結構戰略性調整，經濟持續健康發展，是目前各級地方政府的迫切工作，殊不知，經濟的發展與法律密切相關，發展經濟如果沒有法律的保駕護航經濟的發展將處于無序的混亂狀態。
盡管行政機關已發布了大量的有關PPPR 規范性文件，但是，整體而言，都存在不完整性和一定的滯后性。我國當前的法律缺乏針對PPP的真正意義上的法律（但可喜的是政府和社會資本合作（PPP）的基本法草案正在起草之中，不久有望獲得通過。）。現有規范性文件以各部委頒布為主，法律效力較低；發改委和財政部對于PPP模式運行各自均有出臺規范性文件，二者間就適用范圍、監督管理、具體操作方式等內容，存在諸多差異和矛盾的地方。在實踐操作中，究竟以哪一家為準，也是困擾PPP項目所有參與者的重要因素。
PPP項目從項目準備、投資、建設、運營到移交階段，涉及公司法人治理、建設工程、投融資、行政行為等多重復雜法律關系，相關法律、法規包括政府采購法、預算法、公司法、合同法、投融資、建筑法等，還包括近兩年國務院、發改委、財政部、銀監會等部門密集出臺的多個行政法規、政策文件。任何一個環節出現紕漏，都有可能損害合作雙方的利益。有鑒于此，從具體PPP項目的識別階段，就需要專業的PPP律師介入，系統地參與PPP項目的籌備、運營過程，就相關事宜，提供法律意見、排查法律風險。正因為PPP法律體系不健全，監管主體不明確等現狀，這是法律人士的困惑，也是對法律人士的挑戰和機遇。
3、地方政府的信用危機。
生活中我們經常提到社會的老百性的整體征信度不高，那么，地方政府的征信就一定高呢？我們來看兩個案例，一是青島威立雅污水處理項目中，當地政府在簽約后又單方面要求重新談判以降低承諾價格；二是杭州灣跨海大橋項目和鑫遠閩江四橋則是由于出現了競爭性項目而政府又無法按約定給予補償。這兩個案例均是因地方政府信用問題造成的負面失敗案例。實踐中決不僅僅是這兩個案例，這樣的負面失敗案例舉不勝舉。
PPP項目是政府與社會資本雙方簽訂的書面協議的“婚約”，PPP項目的長期性、復雜性，決定了合作的雙方均應有較高的契約精神，契約精神的高底直接決定了PPP項目的成功與失敗、社會效果的好壞。
在目前的現狀下，PPP項目的實踐亟需專業化律師的介入，系統梳理PPP項目運行的法律依據，輔助合作雙方在PPP項目合同中，合理分配相關風險。這就意味著在PPP項目中，法律人士如何讓地方政府遵守契約，從傳統的“管理者”變為真正的“合作者”的身份與社會資本平等協商，合理地分擔項目風險，是社會資本利益最大化的基石。
二、律師如何參與PPP項目階段的服務？
律師為PPP項目提供服務，主要集中在兩個階段，其一，為PPP項目前期籌備階段。其二，為PPP項目建設、運營、移交階段。每個階段的具體服務內容主要如下：
1、關于前期籌備階段的主要法律服務內容。
該階段可以配合政府參與PPP項目，為其提供咨詢服務（不限于法律服務，律師所以咨詢機構為其提供PPP項目咨詢服務，以被實踐所證明，國銀律師所已為幾個項目提供的PPP項目咨詢服務取得了不錯的效果。）、設計PPP項目投融資以及PPP項目運作方式等方案，就PPP項目投融資、運作方式等方案的合法性、可行性等出具法律意見，并就前期招商籌備階段涉及的其他關鍵事項（如PPP項目的盡職調查、出具法律意見書，PPP物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案編制、論證等，但如是本單位編制PPP物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案則不得再以專家的身份參加論證，應予回避。關于專家事宜下文祥述。）設計可行性的方案。
該階段可以參與政府與社會資本方的合作談判、磋商工作以及針對各類法律文件進行草擬或者修改、審核相關法律文件并出具法律意見書等，尤其是針對某個PPP項目的特許經營協議中的關鍵性條款進行細化設計（對PPP項目中的合同的起草、修改、簽訂將在后面進一步詳述），對投資計劃及融資方案的設計等。
亦可配合雙方對PPP項目公司的組建、設立等設計合法性、合理性方案，尤其是配合草擬、修改、審核相關的合同文件，并對此提出專業法律意見或建議。
2、關于建設、運營、移交階段的主要法律服務內容。
該階段主要集中于項目融資、工程建設、政府移交資產、PPP項目運營服務、社會資本方移交項目、收入和回報、合同解除以及違約處理等一系列法律服務。
3、律師為PPP項目合同的服務（合同貫穿于PPP項目的始終）。
PPP項目合同的談判、起草、審查、修訂工作是律師參與PPP項目服務工作內容的重中之重，尤其是在PPP項目合同的起草設計方面，要求律師在提供服務時應注意以下方面：
(1）總則部分：應具體包括合同相關術語的定義和解釋、合同簽訂的背景和目的、聲明和保證、合同生效條件、合同體系構成等。
(2）合同主體：重點明確項目合同各主體資格，并概括性地約定各主體的主要權利和義務。一般包括政府主體、社會資本主體，對其主要是通過主體資格、權利界定以及義務界定等予以合理界定。
(3）合作關系：應主要約定政府和社會資本合作關系的重要事項，包括合作內容、合作期限、排他性約定及合作的履約保證等。
（4）投資計劃及融資方案：重點約定項目投資規模、投資計劃、投資控制、資金籌措、融資條件、投融資監管及違約責任等事項。
（5）項目前期工作：重點約定合作項目前期工作內容、任務分工、經費承擔及違約責任等事項。
（6）工程建設：重點約定合作項目工程建設條件，進度、質量、安全要求，變更管理，實際投資認定，工程驗收，工程保險及違約責任等事項。
（7）政府移交資產：重點約定政府向社會資本主體移交資產的準備工作、移交范圍、履約標準、移交程序及違約責任等。
（8）運營和服務：重點約定合作項目運營的外部條件、運營服務標準和要求、更新改造及追加投資、服務計量、運營期保險、政府監管、運營支出及違約責任等事項。
（9）社會資本主體移交項目：重點約定社會資本主體向政府移交項目的過渡期、移交范圍和標準、移交程序、質量保證及違約責任等。
（10）收入和回報：重點約定合作項目收入、回報模式，價格確定和調整方式，財務監管及違約責任等事項。
（11）不可抗力和法律變更：重點約定不可抗力事件范圍以及法律變更的處理原則。
（12）合同解除：重點約定合同的退出機制，即明確合同解除事由、解除程序以及合同解除后的結算、項目移交等事項。
（13）違約處理：對于合同中涉及違約的各種情形在合同中予以集中約定，并對相應的違約責任進行明確細化。
（14）爭議解決：重點約定爭議解決方式，如協商、調解、仲裁或訴訟。
（15）其他約定：約定項目合同的其他未盡事項，包括：合同變更與修訂、合同的轉讓、保密條款、信息披露、廉政和反腐、合同適用的法律、語言、貨幣等事項。
三、律師參與PPP項目服務的角度
1、律師可以從何角度介入PPP項目？
針對PPP項目運行的不同階段，筆者建議以項目實施階段為界限。項目識別階段、項目準備階段、項目采購階段合并為項目前期籌備階段，該階段工作內容較明確、周期較短，適宜以專項法律（包括但不限于法律）服務的形式提供服務；項目實施階段及移交階段，實施周期較長且法律服務需求上具有多項性、綜合性等特點，適宜采用常年法律（包括但不限于法律）顧問的形式。
作為PPP項目的專業服務律師團隊，不能僅僅局限于為政府提供PPP專項服務或者常年法律顧問服務，作為PPP項目合同主體的另一方，即社會資本方同樣需要專業律師的服務。無論是前期參與招投標還是后期與政府合作方式的設計、項目公司的組建、設立以及投融資的進行等，尤其是如何通過設計PPP項目特許經營合同，以期使雙方達到共贏之目的，都需要專業律師提供服務。
除了此兩方PPP項目合同主體，專業律師也可以為金融第三方、新組建的PPP項目公司（SPV公司）、PPP項目總承包商、分包商、運營商等不同主體提供法律服務。
其他法律服務內容：（1）如有必要，律師可以定期或應委托人要求，對相關工作人員進行法律培訓，增強PPP實施團隊的風險意識和契約精神；（2）特殊情況下，律師應對PPP項目發生的特殊情況應急方案的合法性、合規性出具法律意見，包括政府接管、合同解除以及違約處理等。
另外，律師不僅僅可以以律師的身份參與還可以以PPP項目專家的身份參與指導、論證工作，但前提是已經具備專家的條件和能力并入PPP項目專家庫。專家的實務經驗，對PPP項目運營中的相關疑難問題發表專業意見，推動PPP項目的運作乃至立法進程，讓PPP模式真正的進入“爆發期”，真正地實現合作共贏。
2、律師可以參與PPP項目中的“訴訟”業務嗎？
當然，律師團隊在為PPP項目提供“非訴”法律服務的同時，必然會產生一些“訴訟”案件，如果你對PPP項目的“非訴”部分了如指掌，當爆發“訴訟”案件時你具有天然的優勢。
3、PPP項目法律服務的建議
PPP模式不僅僅是一個融資工具，而是針對公共服務、基礎設施投資、建設及運營的全新管理方式。該模式的規范運行，需要精致化的權責論證、收益風險共擔及激勵監管的制度設計體系。在我國當前的整體法治土壤無法為PPP模式的成長提供充足營養的背景下，專業化法律服務尤為重要。律師在盡職調查、方案設計的合規性審查、協商談判、法律文本起草等方面的專業技能，都是其他領域專業所無法替代的，也是律師的主要業務。
從前文的分析不難看出，以當下國內的PPP推廣環境而言，無論是為了打消社會資本的顧慮，亦或是保障合作項目的順利運行，PPP項目對于法律服務都具有不可替代的需求。結合PPP項目的基本特征，以及我國當下的法律體系，律師為PPP項目提供法律服務應具備足夠強大的“專業知識儲備庫”。
律師參與PPP項目，首要的任務就是進行相關法律、法規及政策的梳理，形成系統的專業知識儲備，以及時解決項目運營設計的法律問題。主要包括招投標法、政府采購法、建筑法、預算法、投融資、合同法、公司法等現行法律、法規及相關司法解釋；此外，還需重點關注2014年以來，包括國務院、發改委、財政部、銀監會、中國銀行等部門出臺的相關規范性文件。
另外，參與PPP項目服務的律所應配備專業團隊（如本人組建PPP律師團隊成立多年來，已形成具有4名執業律師，3名實習律師，若干名的外聘專家。），包括法律專業、工程類專業人員以及相應經濟類專家等。
綜上所述，其實任何項目都是風險與機遇（PPP項目前途廣闊、市場巨大，PPP絕不是一陣風、一晃而過，PPP在中國大地上的巨浪將持續30年，甚至更長的時間。）同在，隨著PPP項目的迅速鋪開，律師在PPP項目法律服務中的空間越來越大。但鑒于PPP項目的專業性和復雜程度，此類項目對服務律師的知識和技能均是嚴峻考驗。