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【摘要】本文從80例涉“地圖”類廣告行政處罰案例及其數據分析入手，審視涉“地圖”類廣告宣傳從內容到審核的合規要點，為企業“用圖”合規提供實踐指引。2023年2月6日，自然資源部發布了《公開地圖內容表示規范》。2月7日，廣州市海珠區市場監督管理局作出了今年國內第一例涉“地圖”類廣告的行政處罰?；仡欉^去幾年，不少知名品牌都因為廣告、產品中所含的中國地圖為涉“地圖”類而受到抵制或處罰。因此，涉“地圖”類廣告的合規問題已不容忽視，值得重視。
一、2017年以來涉“地圖”類廣告處罰的總體趨勢
《中華人民共和國廣告法》中用以規制涉“地圖”類廣告的條款主要為第九條“廣告不得有下列情形”中的第四項“損害國家的尊嚴或者利益，泄露國家秘密”，而用以作為處罰依據的則是第五十七條“有下列行為之一的，由市場監督管理部門責令停止發布廣告，對廣告主處二十萬元以上一百萬元以下的罰款，情節嚴重的，并可以吊銷營業執照，由廣告審查機關撤銷廣告審查批準文件、一年內不受理其廣告審查申請；對廣告經營者、廣告發布者，由市場監督管理部門沒收廣告費用，處二十萬元以上一百萬元以下的罰款，情節嚴重的，并可以吊銷營業執照”中的第一項“發布有本法第九條、第十條規定的禁止情形的廣告的”。
通常而言，行政處罰單位會以第九條作為違法依據，以第五十七條作為處罰依據判罰。以“地圖”作為關鍵字，以《中華人民共和國廣告法》第九條第四項“損害國家的尊嚴或者利益，泄露國家秘密”為條件，經初步統計,有80則處罰案例。從處罰時間上看，該問題自2017年開始得到重視和審查，2019年至2020年，相關案件呈井噴式涌現。2021年以來，隨著監管力度的不斷加大和廣告主體的法治觀念不斷增強，案件數量開始逐年下降。
圖1 2017-2023年涉“地圖”類廣告行政處罰數量分析
從地域上看，涉“地圖”類違法廣告案多發于第三產業、娛樂業、新媒體行業興盛的區域。上海、江蘇涉及涉“地圖”類廣告的案件較其他地區來說數量更多，其中，上海最為頻發，打擊力度也最大，有關部門在7年內共查處了64起相關違法行為。
圖2涉“地圖”類廣告行政處罰地域分布
就案件最多發的上海地區而言，也呈現出自2019年起有關部門集中打擊相關行為后案件數逐年下降的態勢。上海地區相關處罰的年限數量分布符合全國范圍內案件的總體年限數量分布。
圖3 2017-2022年上海市涉“地圖”類廣告行政處罰走勢
二、涉“地圖”類廣告違法行為分析
就涉“地圖”類違法廣告而言，常見的違法行為有以下幾種：
（一）未將我國領土表示完整、準確
依據自然資源部2023年2月6日印發的《公開地圖內容表示規范》第五條第一款第一項，中國地圖的圖幅范圍應為：東邊繪出黑龍江與烏蘇里江交匯處，西邊繪出噴赤河南北流向的河段，北邊繪出黑龍江最北江段，南邊繪出曾母暗沙以南；第五條第二款規定：“中國全圖除了表示大陸、海南島、臺灣島外，還應當表示南海諸島、釣魚島及其附屬島嶼等重要島嶼；南海諸島以附圖形式表示時，中國地圖主圖的南邊應當繪出海南島的最南端。”第三款規定：“地圖上表示的內容不得影響中國領土的完整表達，不得壓蓋重要島嶼等涉及國家主權的重要內容。”
實務中，大部分案例的違法情節也多集中于此，即漏繪制、錯繪制中國地圖。
1.漏繪制
地圖漏繪制，指廣告使用的地圖未能完整表現我國領土范圍。數據顯示，含“漏繪”關鍵字的相關處罰為37條。其中，漏繪領土的區域主要集中在釣魚島、赤尾嶼和南海諸島；此外，也有少數漏繪香港地區界限、九段線（歸屬范圍線）和臺灣地區的情形。
圖4 涉“地圖”類廣告行政處罰中地圖漏繪的區域分布情況
2.錯繪制
與漏繪不同，有部分案例受處罰的原因系錯繪我國國界線、歸屬范圍線、行政界限等。經檢索，我國藏南地區的國界線、阿克賽欽地區等區域是地圖錯繪的重災區，分別有11例和7例案件因錯繪上述二個區域而受到處罰。因此，廣告主體在實務中尤其需要特別注意相關區域的畫法。此外，也有案例因臺灣島、海南島的標注顏色與大陸不一致而受罰。
（二）使用變形地圖
除了錯繪、漏繪，使用變形地圖也是涉“地圖”類廣告受到處罰的事由之一。威科先行中顯示的三則案例全部發生在上海，如上海都樂食品有限公司發布違法廣告案（滬監管浦處字（2019）第152019001339號）和上海紅星美凱龍房地產集團有限公司發布違法廣告案（滬市監閔處字（2019）第122019007363號）中，當事人均被認定存在“公司官網中使用的中國地圖嚴重變形”的違法事實。在實務中，倘若企業在制作廣告的過程中，未以原始比例調整地圖，導致地圖發生變形，引發合規風險。
（三）地圖未送審或未標注審圖號
2015年11月26日國務院發布的《地圖管理條例》第十五條第二款規定“向社會公開的地圖，應當報送有審核權的測繪地理信息行政主管部門審核。”自然資源部發布的《地圖審核管理規定》第五條規定“有下列情形之一的，申請人應當依照本規定向有審核權的自然資源主管部門提出地圖審核申請：（一）出版、展示、登載、生產、進口、出口地圖或者附著地圖圖形的產品的；（二）已審核批準的地圖或者附著地圖圖形的產品，再次出版、展示、登載、生產、進口、出口且地圖內容發生變化的；（三）擬在境外出版、展示、登載的地圖或者附著地圖圖形的產品的。”
相關地圖審核合格后，有關行政主管部門應依照《地圖管理條例》第二十一條發給審核批準文件并注明審圖號，廣告主應依照《地圖管理條例》第二十二條在地圖或者附著地圖圖形的產品的適當位置顯著標注審圖號。
實務中，地圖送審、標注審圖號是較易被廣告主體忽略的合規步驟。據數據統計，在80個涉“地圖”類廣告的處罰中，因未送審或未標注審圖號而受到處罰的案件竟高達17件之多。
（四）行政區劃標記或注記錯誤
在浙江法梭樂家居用品有限公司發布違法廣告案（義市監處罰〔2022〕05133號）中，當事人在其公司官網中使用的地圖中，將“廣西壯族自治區”錯記為“廣西自治區”，將 “澳門特別行政區”錯記為“澳門”；在上海韌致醫藥科技有限公司發布違法廣告案（滬市監閔處〔2019〕122019007989號）中，當事人在其公司官網中，將省級行政中心標注錯誤且使用的字體有誤。
實務中，在廣告設計的地圖中，行政區劃的標記、注記、使用字體因顯得較為細枝末節而不易被重視，然而也屬于地圖審核的事項之一。事實上，在自然資源部最新發布的《公開地圖內容表示規范》中，對南海諸島、釣魚島及其附屬島嶼、臺灣省和特別行政區的注記都做了詳細規定，廣告主體在制作、發布、使用地圖時，可以進行參考和自我審查。
縱觀以上各類違法行為，發生頻率最高的是“漏繪制”行為，其次是“地圖未送審或未標注審圖號”和“錯繪制”，而“使用變形地圖”和“行政區劃標記或注記錯誤”雖然違法頻率較低，卻也是更易被忽略的合規雷區。
圖5 涉“地圖”類廣告行政處罰的違法行為類型分布
據初步統計，就不同區域而言，有關南海諸島出現的涉“地圖”類數量最多，在80個案例中高達36例，其次是釣魚島、赤尾嶼、臺灣島和藏南地區，可見我國海上領土、沿海區域和藏南地區是使用地圖時需要重點關注的對象。另外，值得注意的是，涉“地圖”類廣告的受處罰案例中，單一違法行為的案例較少，大多數案例同時存在多種違法行為。
圖6 涉“地圖”類廣告行政處罰涉及區域的分布情況
三、 大數據項下監管部門對涉“地圖”類廣告處罰分析
（一）處罰的類型
涉“地圖”類廣告的處罰類型中，通常為罰款。此外，行政處罰部門會視情況對廣告主、廣告發布者處以責令停止發布、責令消除影響等處罰。而若受到行政處罰的主體是廣告經營者或廣告發布者，則還會被處以沒收廣告費用的處罰。如中國航空傳媒有限責任公司發布違法廣告案（滬監管靜處字（2019）第062019000191號）中，作為廣告發布者的當事人在其主辦的《中國之翼》（國內統一刊號CN11-2749/U）上發布了含有錯版中華人民共和國地圖的“華夏幸福產業新城運營商”航機雜志廣告，被依法處以“一、責令當事人停止發布違法廣告；二、沒收廣告費用人民幣貳拾玖萬陸仟肆佰柒拾元整；三、罰款人民幣貳拾萬元整”的行政處罰。
另外，《中華人民共和國廣告法》第五十七條第（一）項根據不同情況規定了吊銷營業執照、撤銷廣告審查批準文件等處罰方式，但在實務中較為少見。
（二）受罰主體
對于同一案件中的廣告主、廣告經營者和廣告發布者，三者都要就涉案“地圖”類廣告受到處罰。例如在上海鐵路文化廣告發展有限公司為華夏幸福基業股份有限公司發布由華鐵傳媒集團有限公司承攬的含錯版中華人民共和國地圖的廣告案（靜市監案處字〔2017〕第060201710966號、滬監管靜處字（2019）第062018000405號、靜市監案處字〔2017〕第060201711216號）中，三家公司都受到了嚴格的行政處罰：廣告主華夏幸福基業股份有限公司被罰款80萬元；廣告經營者華鐵傳媒集團有限公司被罰款45萬元并沒收廣告費用25263.68 元；廣告發布者上海鐵路文化廣告發展有限公司被罰款 20萬元、沒收廣告費用13662.35 元并責令停止發布。因此，在實務中，不僅廣告主需要就宣傳所涉的地圖積極向有關部門進行審核申請，廣告經營者、廣告發布者在制作、發布廣告時，亦需具備針對地圖內容的合規意識，及時提醒廣告主進行審核申請。
（三）罰款金額
《中華人民共和國廣告法》第五十七條第（一）項規定“有下列行為之一的，由市場監督管理部門責令停止發布廣告，對廣告主處二十萬元以上一百萬元以下的罰款，情節嚴重的，并可以吊銷營業執照，由廣告審查機關撤銷廣告審查批準文件、一年內不受理其廣告審查申請；對廣告經營者、廣告發布者，由市場監督管理部門沒收廣告費用，處二十萬元以上一百萬元以下的罰款，情節嚴重的，并可以吊銷營業執照：（一）發布有本法第九條、第十條規定的禁止情形的廣告的。”
“二十萬元以上一百萬元以下”的罰款區間較大，意味著在實務中賦予了行政執法部門較大的自由裁量空間，在個案中不存在絕對標準。同時，相當一部分案例中的當事人在案發后積極配合調查、主動消除違法行為的危害后果并整改，有關部門也會依法從輕、減輕處罰。
（四）影響罰款金額的因素
此類案件中，影響罰款金額的因素較多。例如廣告發布的形式、廣告的影響力、案發后當事人是否有積極配合調查和消除影響的行為等都會影響判罰金額的確定。
結合現有案例與廣告業實務，筆者發現涉“地圖”類廣告主要的運用方式有二，一是用作商業廣告（或有關宣傳）；二是出現于公司官網，用以展示公司的分支機構或在世界范圍內的其他據點。
倘若是第一種情況，則需要依據該商業廣告（或有關宣傳）的傳播范圍、產品銷售量等來衡量產生的危害后果。例如成都好口福食品有限公司發布違法廣告案（（郫）市監罰字〔2019〕3-12號）中，當事人在其天貓店鋪中，為了宣傳某款食品的“閃電發貨”，運用了一張漏繪臺灣省的問題地圖。由于該產品銷售量為0，執法部門認定其“對外界未造成嚴重影響”，加之當事人事后積極配合改正，且提交了減免處罰的申請，最后只被判罰了3萬元。反之，如果帶有涉“地圖”類的產品廣告傳播率、點擊率較高，產品銷量較好，則更易被認定為產生了一定影響而面臨高額處罰。
更為常見的是處罰案件是將涉“地圖”類廣告運用于公司官網，以作為招商、加盟、銷售的宣傳。此時，公司和其官網的影響力將被作為考量的首要因素。鑒于作為違法依據的《中華人民共和國廣告法》第九條第四項維護的法益是國家尊嚴和領土完整，因此，由于跨國公司在世界范圍內具有更大的影響力，其相較于完全在境內進行生產、營業的企業，更易受到高額的判罰、違法成本更高。因此，對于跨國企業或在境外具有分支機構的法人而言，更需對這一合規風險加以注意。
此外，若當事人在案發后主動配合調查、積極消除影響，則執法部門通常會依法從輕或減輕處罰。《中華人民共和國行政處罰法》第三十二條第（一）項規定“當事人有下列情形之一，應當從輕或者減輕行政處罰：（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的。”事實上，在這80則案例中，因當事人案發后積極配合、消除影響而被從輕或減輕處罰的數量高達45例。例如在上海博爾捷企業集團有限公司發布違法廣告案（滬市監靜處字（2019）第062019001409號）中，當事人案發后第一時間撤下并停止發布違法廣告和展板，及時糾正違法行為，并表示堅決擁護中國主權和領土完整，最后被罰款人民幣3萬元。
然而，實務中具體是從輕還是減輕處罰，以及從輕或減輕的數額該如何確定，由于個案差異較大，目前的執法尚未統一，需要具體問題具體分析?？傮w而言，筆者觀察到2020年以后的案例，各地行政執法部門則更傾向于減輕處罰，個案中的罰金數額較2020年以前普遍降低，有不少案件的罰金數額在10萬元以內。
四、 涉“地圖”類廣告宣傳合規指引
（一） 涉“地圖”類廣告的審核范圍
廣告中地圖的審核獨立于廣告審核。依照《中華人民共和國廣告法》第四十六條規定需要審查的廣告，廣告審查部門在對其內容進行審查時，對地圖只審查其審圖號，并不審核地圖內表示的內容。上述廣告的廣告主需要先自行向自然資源主管部門申請地圖審核，獲得審圖號后再提交給市場監管部門進行廣告審核。
自然資源部發布的《地圖審核管理規定》第五條規定“有下列情形之一的，申請人應當依照本規定向有審核權的自然資源主管部門提出地圖審核申請：（一）出版、展示、登載、生產、進口、出口地圖或者附著地圖圖形的產品的；（二）已審核批準的地圖或者附著地圖圖形的產品，再次出版、展示、登載、生產、進口、出口且地圖內容發生變化的；（三）擬在境外出版、展示、登載的地圖或者附著地圖圖形的產品的。”
通常，公司官網（微信小程序、淘寶店鋪等宣傳平臺）、商品廣告折頁、商品包裝對地圖的使用都屬于第一項、第二項規定的“展示、登載”地圖的情形。而《地圖審核管理規定》第六條規定“下列地圖不需要審核：（一）直接使用自然資源主管部門提供的具有審圖號的公益性地圖；（二）景區地圖、街區地圖、公共交通線路圖等內容簡單的地圖；（三）法律法規明確應予公開且不涉及國界、邊界、歷史疆界、行政區域界線或者范圍的地圖。”
在廣告合規實務中，廣告主體使用的表示國家、省市等區域的地圖，除非是自然資源主管部門提供的具有審圖號的公益性地圖，否則一般情況下都應向有關部門申請審核。即便是使用自然資源主管部門提供的具有審圖號的公益性地圖，使用時亦應標注審圖號。同時需要注意的是，在使用上述公益性地圖時，如需在原圖上進行改動，那么亦屬須提交審核的地圖之列。
（二） 涉“地圖”類廣告的送審及使用規范
1.所繪內容不同的地圖應由由不同層級的行政部門進行審核。
《地圖審核管理規定》第七條規定：“國務院自然資源主管部門負責下列地圖的審核：（一）全國地圖；（二）主要表現地為兩個以上省、自治區、直轄市行政區域的地圖；（三）香港特別行政區地圖、澳門特別行政區地圖以及臺灣地區地圖；（四）世界地圖以及主要表現地為國外的地圖；（五）歷史地圖。”第八條規定：“省、自治區、直轄市人民政府自然資源主管部門負責審核主要表現地在本行政區域范圍內的地圖。其中，主要表現地在設區的市行政區域范圍內不涉及國界線的地圖，由設區的市級人民政府自然資源主管部門負責審核。”
因此，倘若廣告主試圖使用地圖表達公司在境內的分支機構或在世界范圍內的分布，所涉的主要表現地為兩個以上省、自治區、直轄市行政區域的，都應向國務院自然資源部申請審核。審核期間為20個工作日。
2.涉“地圖”類廣告的使用需注重規范合規。
《地圖審核管理規定》第二十七條規定“經審核批準的地圖，申請人應當在地圖或者附著地圖圖形的產品的適當位置顯著標注審圖號。”因此，申報審核并不是終點，廣告主體在送審地圖被批準或使用不需審核的地圖時，應當注意依法顯著標注審圖號。
由國家自然資源部地圖技術審查中心承辦的網站“標準地圖服務系統”（網址：http://bzdt.ch.mnr.gov.cn/download.html?superclassName=%25E4%25B8%25AD%25E5%259B%25BD%25E5%2585%25A8%25E5%259B%25BE）提供了經過審核、具有審圖號的標準地圖，可供下載。同時，系統也提供了“自助制圖”服務，以提供簡單的制圖服務。
（三） 與專業團隊合作，降低涉“地圖”類廣告的合規風險
對于廣告業和企業宣傳而言，實務中往往需要更具商務感、設計感的地圖作為宣傳資料，因此廣告主通常更傾向于尋找專業的廣告經營者進行設計，而非使用標準地圖服務系統的自助服務。然而，地圖繪制的標準為人們日常生活與工作所不多見，同時，相關的法律法規也不似《民法》《刑法》等與人們生活生產息息相關的“大法”一般受人關注，因此即便是從事設計的專業人員，也會因為不了解與廣告法、繪制及使用地圖有關的法律規定而難免“踩雷”。
同時，隨著新冠疫情出現積極變化，國民經濟逐步向好，2020年以來國家為使企業得以生存而采取的包容性監管與輕微違法免罰、一般違法輕罰的執法政策理念大概率會在未來進行收緊，隨著市場經營的正?；姓谭ú块T對涉“地圖”類廣告的處罰力度和強度都將進一步上升，大面積減輕處罰的情形預計不會再出現。而依照《中華人民共和國廣告法》第五十七條第（一）項的規定，涉“地圖”類廣告的罰款金額為二十萬以上一百萬以下，在檢索中，更是有約半數的案例被判罰20萬以上。同時，在我國國際形象不斷提升、國民愛國情緒持續高漲的當下，此類有關民族大義的違法行為，有關部門必將會以愈發嚴厲的尺度執法，企業的違法成本十分高昂。
因此，企業的廣告與宣傳活動需與專業團隊合作，才能有效平衡宣傳效果與營銷合規的博弈。不只是地圖，隨著市場監管的不斷加強和營商環境的進一步規范，越來越多的宣傳內容、宣傳對象、宣傳方式都被類入了重點審查和處罰的范圍。（具體詳見：2022年度全國廣告處罰年終盤點-專業文章-上海市錦天城律師事務所（allbrightlaw.com））在廣告的內容審查和廣告的實際發布中，企業需要更專業、更細致、更全面、更系統的合規意見，需要與專業的法律團隊在合規問題上維持良好的溝通，這樣才能最大程度上降低合規風險，為企業自身的合法經營與良性發展創造良好的條件。
五、結語
近年來，隨著我國的不斷強大、國際地位的不斷提升，法律和公民也越來越將維護國家尊嚴落在細微之處。因此，有關部門自2019年起修訂、頒布了一系列法律法規和部門規章，規制商業活動中對于地圖的使用。新媒體時代，地圖在廣告、企業宣傳中的運用呈爆炸式上升，然而其中地圖內容的表達涉及我國領土完整和國家尊嚴，
因此，公眾都開始對這一問題嚴陣以待，公民積極舉報，行政執法部門嚴厲查處，而且執法力度必將在未來繼續增大。對于廣告主體而言，其背后的合規風險不言而喻。積極維護我國領土完整和國家尊嚴神圣不可侵犯是每一個自然人和法人的義務，廣告中的“地圖合規”并不難做到，卻可從這一細節中窺一斑而見全豹，向合作者、消費者展現嚴謹、可靠的企業形象和企業精神，何樂而不為？
注：本文中廣告處罰案件數據來源于威科先行數據庫、國家企業信用信息公示系統等以及各地區公布的廣告處罰案例，因當前公示信息不完整，可能與真實處罰數據存在差異。
滬公網安備 31010402007129號
