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[內容摘要] 我國的成年監護監督制度比較單一，體現為一種“事后監督”，該等單一方式看似簡單，卻耗時耗力、導致監護人的權力過大，侵害被監護人利益，故成年監護缺乏監督的情況應當予以重視和解決。就我國當前制度，存在監督主體不明、監督職責模糊、監督方式單一等問題。結合域外立法以及各領域的探索，可以通過打造“公力+私力”雙重監督主體模式，完善“事前、事中、事后”監督機制以及推進完善社會監護組織的建設及收費機制等方式，最終達到完善我國成年監護監督制度的效果。
[關鍵詞] 成年監護 公力監督 私力監督 社會組織
一、問題的提出
我們曾代理一起撤銷監護人資格案件。男方與其配偶（女方）兩次訴訟離婚未果，在第二次被法院判決駁回離婚訴請后，女方以男方患有精神疾病為由，將男方送至精神病醫院“住院治療”，隨即向法院申請認定男方為無民事行為能力人，并請求指定女方為監護人。因男方并無住院治療之必要，且女方的行為顯然是要侵吞男方財產，男方兄弟姐妹均強烈反對。基于男女雙方仍處于婚姻存續期間，且男方已被鑒定為無民事行為能力人，女方依法仍為“第一順位”法定監護人，故法院仍指定女方為男方監護人。在女方成為男方的監護人后，便將男方始終“關”在精神病院，拒絕為其辦理出院手續，且男方退休工資、名下夫妻共同財產房屋均被女方處分、揮霍。此時男方母親已經90歲，亦無行為能力，男方兄弟姐妹為解救男方于水火，心急如焚。最終時隔5年，在我們和男方妹妹（第三順位法定監護人）的共同努力下，女方監護資格終于被撤銷，法院最終指定男方妹妹作為監護人，男方得以被“解救”，從精神病院出院。
本案暴露出我國當前的監護制度存在監督機制不健全問題。雖然本案系依《民法典》第36條之規定獲得對男方較為有利的結果，然而，細思之下，仍有困惑。一方面，女方在被法院指定為監護人之后，一直在實施侵害男方合法權益的行為，但那些被第36條認定為有權申請撤銷其監護權資格的人（包括男方的兄弟姐妹）對此似乎無能為力，既無法對女方監護權的行使提出要求，也無法阻止其不當行為，只能在認為女方的行為嚴重侵害男方合法權益的情形下，向法院申請撤銷女方的監護權資格。而此時，作為被監護人的男方的權益已然遭受損害。由此可見，本案之所以導致男方的合法權益遭受損害，歸根結底，源于女方監護職責的履行缺乏應有的監督。這就有必要從制度層面予以探尋其中的問題。另一方面，該案之所以能夠獲得成功，主要原因在于男方有一個妹妹能夠提起申請撤銷監護人資格之訴，但若本案男方為“獨生子”，沒有“兄弟姐妹”，其90歲高齡的母親根本不具備解救其兒子的行為能力，那么，盡管《民法典》第36條規定諸多組織均有權提起撤銷監護人資格之訴，但由于這些組織均在民政部門之外，均無法定職責起訴，假設其不愿起訴，而民政部門雖然“應當”向法院申請，但對男方權益遭受損害的事實并不知情，恐怕其也無從提起訴訟。如此一來，作為被監護人的男方的權益將如何得到救濟？此外，對于此類侵害被監護人的案件，實務中多采取先“撤銷監護人資格”，再“提起財產損害賠償訴訟”的訴訟思路，該思路雖然最終可能實現撤銷監護人資格的結果，但不僅耗時耗力，被監護人的財產損害能否得到完全的賠償也存在疑問。
基于上述思考，被監護人合法權益的保護實有賴于對監護人的有效監督，而個案的成功并不能說明目前的成年監護監督制度能夠使處于他人監護人之下的被監護人特別是老年人安枕無憂。故有必要對我國的成年監護監督制度予以反思，以期通過更加完善的制度，最大程度地保護被監護人的合法權益。
二、我國成年監護監督制度的不足
我國《民法典》對于成年監護監督制度并沒有專門的規定，在有關監護人規定中并未出現“監督”一詞，唯一能夠起到監督效果的是其第36條關于有關個人和組織有權申請撤銷監護人資格的規定。該條對于保護被監護人的合法權益雖然具有積極意義，但從實踐情況來看，以該條為代表的成年監護監督制度尚有不足，這主要表現在以下幾個方面。
（一）監督主體不確定
我國《民法典》并未對監護監督人角色設有明文，若將《民法典》第36條視為對監護監督的規定，則依該條，具有監督權的主體包括“有關個人和組織”，雖然從表面上看，監督主體具有多元性，幾乎達到全覆蓋的效果，但事實上，監督主體并不確定，該條的立法目的并不能完全得以實現。
1. 被監護人可能不存在“其他依法具有監護資格的人”
根據《民法典》第36條第2款與《民法典總則編司法解釋》第11條第2款，申請撤銷監護的主體中的“有關個人”系指“其他依法具有監護資格的人”。而根據《民法典》第28條，具有監護資格的人是“配偶、父母、子女、其他近親屬、其他愿意擔任監護人的個人或組織（但要經‘兩委’同意）”，再根據《民法典》第1045條第2款，近親屬的范圍包括“配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女”。由于其他愿意擔任監護人的個人或組織需要經過‘兩委’同意，在成年人已經存在監護人的情形下，所謂“其他依法具有監護資格的人”實際上主要指該成年人的近親屬。
而在成年監護（尤其是老年監護）中，若被監護人的權益遭受其配偶（監護人）的侵害，該被監護人的父母或已是“超高齡”而不具備監護能力，或已不在人世；而該被監護人未必有自己的子女或孫子女、外孫子女，也未必有兄弟姐妹，在該等情況下，被監護人被照料的“真實情況”、權利“是否受侵犯”可能根本無人知曉，尤其是我國成年監護制度借鑒“禁治產”與“準禁治產”宣告制度的前提下，一旦被監護人被法院認定為無或限制民事行為能力人，其行為能力就將被剝奪，那么就不再考察其事實上所存留的意思能力，而是由監護人代替其實施法律行為，被監護人的真實意愿無從表達。在被監護人無其他近親屬或無其他愿意伸出援手的近親屬的情況下，即使存在“相關組織”作為撤銷監護的主體，該組織也很難伸出援手（一是該組織可能根本不知道被監護人受侵害的情況，二是即使監護人的監護資格被撤銷，也無其他自然人主體擔任監護人）。在該等情況下，監護人可能“無人監督”，被監護人的合法權益面臨被侵害的風險。
2. “有關組織”范圍過大，可能出現相互推諉的現象
根據《民法典》第36條第2款，就成年監護而言，有權申請撤銷監護人資格的“有關組織”包括居民委員會、村民委員會、醫療機構、婦女聯合會、殘疾人聯合會、依法設立的老年人組織、民政部門等。該范圍看似周延，但也存在一定的問題。首先，雖然這一范圍涵蓋了幾乎所有與被監護人權益保護相關的機構，但除了民政部門系“應當”申請之外，其他組織均是“有權”申請，至于是否申請并不在其職權范圍之內，再加上有民政部門兜底，這就可能造成除民政部門之外的其他組織并不會主動申請撤銷。而從目前司法實踐的情況來看，由民政部門之外的其他組織申請撤銷監護人資格的案件也并不多見。其次，有關組織的范圍過寬，彼此的職權劃分不明，有可能出現九龍治水的局面。即不同部門可能相互推諉，造成均有權申請撤銷而均不予申請的結果。最后，雖然該條規定民政部門在有關個人或組織未及時申請撤銷監護人資格的情形下“應當”向法院申請，給被監護人的權益設置了保障，但如果民政部門對于被監護人權益遭受侵害的事實并不知悉，該條的目的則并不能實現。就此而言，第36條中的“有關組織”，實際上只具備“申請撤銷監護人的資格”，而缺乏“監督職權或職責”，無法成為名副其實的監督主體。
3. 對于監護監督人的產生方式、任職資格等未作明確規定
縱觀我國《民法典》《民法典總則編司法解釋》《老年人權益保護法》，并無“監護監督人”之規定，即使將《民法典》第36條理解為能夠對監護人起到監督作用，法律對監護監督人的產生方式、任職資格等均缺乏規定，完善度仍需提高。雖然有學者認為《民法總則》（現《民法典》）第36條已經暗含監護監督制度的程序性意圖，但缺乏監護監督人的選任資格、選任程序必將導致該條法律規定存在瑕疵。如“其他依法具有監護資格的人”之范圍可能包括與監護人存在利害關系的自然人，若監督人與監護人存在利害關系，則無異于“自己監督自己”，監督制度則沒有意義。
（二）監督職責模糊
除了監督主體不明確，我國《民法典》也未規定監護監督人的職責或職權。換言之，在被監護人被宣告為限制或無民事行為能力人后，根據《民法典》第34條第1款，監護人便成為被監護人的代理人，能夠對被監護人財產獲得直接的處分權。在監護過程中，隱秘性和長期性并存，《民法典》第36條雖然規定了監護人侵害被監護人合法權益時，相關主體可以請求人民法院撤銷其監護人資格、重新指定監護人，但法律并未對相關主體賦予相應調查權限和相應職權，導致即使監護人實施了侵害被監護人合法權益的行為，也可能根本不會被發現，導致被監護人的合法權益受到侵害而無從救濟。此外，《民法典》第36條也并沒有指出個人、組織是否“都”具有“監督權”，而且監督分工也并不明確，在實踐中難免出現“都有監督權，誰也不監督”的情況。
（三）監督方式單一
根據《民法典》第36條，被監護人實施嚴重危害監護人合法權益行為的救濟途徑是相關主體向人民法院申請撤銷其監護人資格、重新指定監護人，由此可知該等監督實際是一種“事后監督”，即建立在被監護人已經實際受損的前提下再行事后救濟，該等監督方式過于單一。一方面，被監護人所受精神傷害無法彌補，以本文前案為例，被監護人被“關”在精神病醫院長達5年之久，即使5年后其被“成功解救”，5年間其受到的身心傷害是無法彌補的；另一方面，被監護人所受財產損害可能無法被追回，一是監護人處分被監護人財產（如房產），是否是為了被監護人的利益涉及價值判斷，且難以準確判斷。在某法院案例中，監護人將被監護人房產轉讓給被監護人的女兒，法院在一審判決中認為監護人處分被監護人房產系侵害被監護人的財產權益，從而判令房屋買賣合同無效，但在二審中又認為監護人處分被監護人房屋是為“維持被監護人生命”而出售，為有效合同，截然不同的判決，可以得出事后監督、事后救濟存在一定的不確定性，處分行為在處分時究竟是否是為了被監護人利益，往往難以在行為發生后準確判斷。
由于我國成年監護監督制度存在現實不足，對監護人缺乏制約，監護監督制度亟待完善。世界各國對于監護監督制度已進行不同程度的探索，我國可結合本國實際，對域外立法進行參考借鑒。
三、域外相關立法考察
各國及地區對于成年監護制度的稱謂不一，如日本、韓國一般稱為成年監護、德國稱成年照管（輔助）、法國稱成年保護、奧地利稱成年事務管理、蒙古稱成年代辦、越南稱成年監管等。各立法例對監護監督作出了不同程度的規定，以防止監護權濫用，本文主要討論日本監護監督制度、德國成年輔助監督制度以及英美法定及持續性代理權之監督制度。
（一）各國監護監督制度的立法例
1. 日本監護監督制度
日本的成年監護制度根據自然人辨識能力的不同，分為“監護、保佐、輔助”三個層級。根據《日本民法典》第7條、第11條、第15條第1款，依精神上的障害而欠缺辨識事理能力不足的大小，經相應主體申請，家庭法院可分別作出監護、保佐、輔助開始的裁定。如果是“經常性”欠缺辨識事理的能力，則用監護制度予以保護；如果辨識事理能力“顯著”不充分，則以保佐制度予以保護；如果辨識事理能力“不充分”，則以輔助制度予以保護。監護、保佐和輔助制度的核心區別在于監護人、保佐人、輔助人的權力大小不同。根據《日本民法典》第858條、第859條，成年監護人的職責是，在人身方面，在尊重成年被監護人意思的前提下，從事被監護人的生活、療養看護的相關事務，關懷被監護人的身心狀況和生活情況；在財產管理方面，監護人可以代表被監護人實施法律行為，但若變賣、出租、解除租賃或設定抵押權等行為，應經家庭法院許可。但應當特別注意的是，上述人身關懷并不要求被監護人直接進行護理，僅需在從事合同等法律行為之際，對成年被監護人的人身作出關懷。保佐制度的核心在于被保佐人在進行相應行為時，應取得保佐人的同意，也即在該條規定以外的行為，被保佐人可以任意處理。輔助制度的核心在于，除被輔助人本人申請外，法院裁定輔助事項（范圍僅限《日本民法典》第13條第1款）以被輔助人本人同意為前提（保佐、監護均不需要）。監護與保佐、輔助的核心區別在于，在“監護”框架中，系由監護人從事被監護人的生活、療養看護和財產管理事務，也即民事法律行為系以監護人的意思而做出，而保佐、輔助的本質是保佐人、輔助人“幫助”被監護人更好地實施民事法律行為，也即民事法律行為仍然是被保佐人、被輔助人作出，只是在保佐、輔助范圍內，需要保佐人、輔助人“同意”為前提，若保佐事項、輔助事項未經保佐人、輔助人同意，則該民事法律行為可被撤銷（《日本民法典》第13條第4款、第17條第4款）。
日本民法對于前述監護、保佐與輔助三項制度均規定了相應的監督制度，分別對應監護監督人、保佐監督人和輔助監督人。前文已述，監護、保佐、輔助三種制度系根據民事主體辨識事理能力大小的不同而設定，在監護制度的框架下，監護人的權力最大（人身照護、財產管理），《日本民法典》對于監護監督人職權的規定也是最為全面的，保佐監督人、輔助監督人亦均系根據各自的職權，準用監護監督人的職權（《日本民法典》第876條之3、第876條之8），也即監護監督人的職權“最全面”，故本文主要介紹日本“監護”監督制度。
（1）監護監督人的選任及主體資格
在成年監護監督人的選任程序方面，《日本民法典》第849條規定，家庭法院認為有必要時，可以依被監護人、被監護人親屬或監護人的請求或依職權，選任監護監督人；在成年監護監督人的主體資格方面，《日本民法典》第847條、第850條、第852條規定，監護人的配偶、直系血親及兄弟姐妹、未成年人、被家庭法院任免的法定代理人、保佐人或輔助人、破產人、正在對或已經對被監護人提起訴訟者以及其配偶及直系親屬、下落不明者既不能作為監護人，亦不能作為監護監督人。此外還應注意的是，無論監護人還是監護監督人，若要變賣、出租供被監護人居住的房屋，都要經過家庭法院的許可，所以，日本家庭法院亦為監護監督主體之一。
由此可見，日本的監護監督人既可以依申請，也可以依職權而設立，為確保監督人能夠盡責履職，監護監督人和監護人不能有直接的親屬關系。
（2）監護監督人的職權
《日本民法典》第851條規定，監護監督人的職務主要有：監督監護人之事務；監護人空缺之情形，毫不延遲地請求家庭法院選任；有急迫情勢之情形，作出必要的處分；以及就監護人或其代表人與被監護人間之利益相反行為，代表被監護人的職權。其中“監督監護人”的職權還可具體到《日本民法典》第853條、第855條，監護人成為監護人后，應毫不遲延地著手調查被監護人財產，并在一個月內完成其調查且制作財產目錄，監護監督人應當見證，未經監護監督人見證的財產調查及目錄不生效力；若監護人對被監護人享有債權或負有債務，應當在財產調查前，向監護監督人申報，若監護人明知其對被監護人享有債權而不申報，則喪失債權；針對上述財產目錄，《日本民法典》第863條規定了監護監督人可以隨時對監護人請求提交監護事務報告或財產目錄，還可以直接調查監護事務或者被監護人的財產情況，還有權請求家庭法院命令監護人進行必要的處分。《日本民法典》第864條還規定，如果監護人要做出《日本民法典》第13條第1款以及作出營業行為，也需要監護監督人的同意才能進行。
由此可見，在日本民法中，對監護監督人的選任、資格、職權的規定相對完善，除對監護人空缺等日常事務的監督外，監護監督人在“事前”，有被監護人財產情況的見證權（《日本民法典》第853條）、“重大事項”同意權（《日本民法典》第864條），對于監護人對被監護人的債權債務，享有“被申報”權（《日本民法典》第855條）；在“事中”，監護監督人有隨時請求監護人報告監護事務或財產目錄的權利，還可直接對監護人的監護事務及被監護人的財產情況進行調查（《日本民法典》第863條）；在“事后”，若發現監護人作出被監護人利益相反的行為，享有直接作為被監護人代表人的權利；在急迫情勢下，作出處分的權利（《日本民法典》第851條）。
2. 德國成年輔助監督制度
德國1990年9月12日以成年輔助法取代禁治產監護制度，所以德國現行立法并無“成年監護制度”，而以“輔助制度”予以規定。該輔助制度與日本的保佐制度類似。《德國民法典》第1896條第2款規定，輔助人僅在職務范圍內有輔助之必要，才能被選任，即在廢除禁治產制度后，被輔助人并非直接成為“不具備民事行為能力的人”，而是因為被輔助人的行為能力不足，需要被輔助。
對于輔助監督人角色，《德國民法典》第1908條之9規定，輔助制度可準用監護制度的部分法律規定。再根據《德國民法典》第1792條第2款，監護包括財產管理者，應當設置監督監護人；監護人編制財產目錄，在有監督監護人（也即監護監督人）的情況下，應與監督監護人共同編制，財產目錄也應經監護監督人確認正確且完備，編制財產目錄時可請求公務員、公證人或其他專門人員協助，如果財產目錄不完備，家事法院得指定主管行政機關、主管公務員或公證人編制（1802條）；監督監護人應當注意監護人執行監護職務的責任，監護人亦應及時向監督人報告監護職務的狀況，并允許監督人閱覽有關監護的文件（1799條）；監護人依法使用被監護人財產投資的，應當經監護監督人或家事法院的許可，多數監護人共同執行監護職務的除外（1810條）；未經監督監護人許可，監護人不得處分被監護人的債權，或其他被監護人可以請求給付的權利以及被監護人的有價證券，但需要法院許可的除外，監護監督人的許可可被家事法院的許可替代，多數監護人共同執行監護職務的除外（即家事法院亦有監督權）（1812條）；應得到家事法院許可的事項包括：處分提存的有價證券、貴重物品、抵押債權、地產債務或定期不動產債務（1819條）、無記名證券的更改及轉換（1820條）、對土地、船舶或建造中船舶的處分等行為（1821條）、以及涉及繼承、營業租賃、耕農地租賃契約等其他行為（1822條第1項至第4項，第6項至第13項）、使用被監護人名義開始新營業或廢止現有營業的行為（1823條），由家事法院許可，有監督監護人且能聽取監督人意見的，家事法院許可前應當聽取監督人意見（1826條）。
由《德國民法典》以上法律條文可知，與日本類似，德國的成年輔助制度準用監護制度的部分法條，監督主體系公力與私力結合，既有自然人主體，也有公權力機關。之于監督職權，可以看出監督監護人在財產處置方面對監護人起到的是制衡作用，但對于重大財產的處分，則只能由法院（即公力監督機構）進行許可。
3. 英美法定及持續性代理權監督制度
英國成年法定監護制度集中在1983年的《英國精神健康法》（Mental Health Act 1983）和1985年的《持續性代理權授予法》（Enduring Power of Attorney Act 1985）中，其中《精神健康法》對法定監護予以規定，《持續性代理權授予法》對意定監護予以規定。根據筆者查詢，《精神健康法》中對監護的規定似乎更加偏重于對患者的治療，屬于更加廣義的監護。在監督模式上，英國更偏向于公力監督，英國2005年《意思能力法》創設了公設監護辦公室（Office of the Public Guardian）與保護法院兩個機構，分別對意定監護人和法定監護人進行監督；此外法院還有權派出“保護法院專員”（Court of Protection Visitors），針對特定代理人的行為進行監督。并有權派出“保護法院專員”（ Court of Protection Visitors）以監督代理人。
美國成年監護制度則由聯邦1969年《統一持續性代理權法》《統一老年法》《聯邦社會保障法》《精神保健法》《美國身心障礙者法》和各州老年監護法組成，主要分為法定監護和意定監護，聯邦統一《持續性代理權授予法》則對意定監護作了具體規定。后來，《統一代理權法》取代了《統一持續性代理權法》，取消“持續性”表述的原因是，根據《統一代理權法》第104條，根據該法所設代理權是持續性的，除非明確規定因委托人喪失行為能力而終止代理權。根據《統一代理權法》第108條，委托人可以在授權委托書中寫明為其財產指定管理人或者為本人指定監護人，如果委托人簽署授權委托書之后監護程序啟動，法院可以為其指定監護人，除正當理由或者被剝奪資格，法院應當根據委托人新近提名的人選進行指定，也就是說該“代理權”的實質更像是一種“意定監護”。《統一代理權法》第301條還為該授權委托書制定了法定格式，在該法定格式中，財產管理者和人身監護人可以是不同主體。但是，該種代理的法律對于監督一般沒有規定，理論上除了委托人能夠對代理人進行監督，沒有其他人的監督。但是根據《統一代理權法》第116條的規定，也可知美國的意定監護也并非完全沒有監督，被代理人以及被代理人的配偶、父母或者后代、有資格作為被代理人的推定繼承人的人、監護人、財產管理人、有權為被代理人做出醫療決定的人等可以請求法院審查代理人的行為并采取適當的措施，即私力監督，但該種監督體現為一種事后、消極的監督模式。
在法定監護角度，美國《統一監護和保護程序法》第301條規定，無行為能力人的監護人由本人父母、配偶或法院指定，第317條則對法定監護監督進行了規定，從該條規定可以看出，監護人應當每年向法院提交報告，法院可以指定一名訪問員檢查報告，采訪被監護人和監護人，并根據法院指示做出其他調查。也就是說，法定監護的監督主體是法院，具體實施主體是法院工作人員或志愿者。
（二）域外立法例之借鑒
從以上各國關于監護監督制度的立法中，均對監護監督人的主體及職責作了或全面或簡潔的規定。但不可否認，為了防止監督人濫用職權，設置監護監督制度是必要的。從主體上，各國立法例既有“公力監督”模式、“私力監督”模式，也有“公私合力”監督模式。私力監督模式的優點在于成本低、便于私法自治，也便于保護當事人隱私，但缺點是容易發生代理權濫用，監督效果參差不齊，公力監督模式雖然執行效率高、力度大，但成本太高，且需要很長的時間設計落實，故根據域外立法例，我國可以考慮探索“公私合力”監督模式。
從職責上，監護監督人的主要職責是對監護人履職進行監督。對于“財產清單”的設置，德國、日本均規定了要“監督人”確認（或共同制作），該等方法便于監督人全面了解被監護人財產情況，此等“事前監督”模式可資借鑒；此外，監護人處理的部分事項需要監督人同意，涉及重大事項（比如變賣房產等），德國、日本均規定了不能僅“監督人同意”，還要法院（公權力機關）同意方能實施，該等“事中監督”模式我國可資借鑒；日本還特別規定了，如監護人實施了利益相反行為，監護監督人可以直接成為被監護人的代表人。該等“代表權”對我國完善“事后監督”的立法有一定借鑒之處，否則如若發現監護人濫用權力，統一要先提起“撤銷監護人資格”訴訟，再提起財產損害賠償訴訟，不僅耗時費力，更不利于對被監護人的權利保護。
四、我國成年監護監督制度的實踐及完善
近年來，我國之于監護監督在制度建設領域、司法審判領域、社會監督主體等領域進行了深入的探索和實踐，成年監護監督制度在不斷推進，也在不斷完善和發展。
（一）成年監護監督制度的實踐
1. 制度建設領域
2012年，在《老年人權益保障法（修訂草案）》中已經涉及關于成年人的監護監督制度，其第24條第1款、第4款規定，具有完全民事行為能力的老年人可以在近親屬或者其他與自己關系密切、愿意承擔監護責任的個人、組織中協商確定自己的監護人和監護監督人，監護人不履行監護職責或者侵害老年人權益的，監護監督人有權請求有關部門處理，或直接依法向人民法院提起訴訟。但在最終正式通過的法律中，刪除了有關監護監督人的規定。本修訂草案對于監護監督人訴權的規定與《日本民法典》規定相仿，但最終并未被落實到法律條文中，筆者認為，可能是在當時的背景下（乃至現在），意定監護都并不普及（實際上2012年修訂的《老年人權益保障法》也是首次確立成年意定監護制度），如果監護監督人只能老年人在“具備完全民事行為能力”時自行確定，不排除該制度形同虛設，且忽略了在法定監護下監護監督人的設立。
2016年5月，上海市出臺了新的《上海市老年人權益保障條例》，其中第18條明確意定監護可以以公證的方式明確，即形成了意定監護+公證的典型監護模式。根據筆者查詢，在司法部2020年12月發布的《公證書格式（修訂征求意見稿）》十二式之三“意定監護公證書格式”中，已經包括監護監督人，并允許在公證書中注明監護監督人的職責范圍。
2. 司法審判領域
（1）在判決書中確定監督人角色
我國《民法典》并未明確規定監護監督人角色，但基于監督的必要性，上海市嘉定區人民法院曾對此進行創新實踐，相關案例也被最高人民法院老年人權益保護典型案例（第三批）收錄（趙甲、趙乙、趙丙申請指定監護人糾紛案）。
本案中，被監護人（老人）共有三名子女，三名子女均向法院申請指定其本人為監護人，被監護人（老人）的兩個女兒表示，被監護人（老人）之子在管理被監護人財產期間，存在侵占財產、信息公開不足等情況。法院查明被監護人（老人）財產一直由其兒子進行管理后，要求被監護人（老人）之子向法院報告其“財產清單”【其中包括現有資產（動產及不動產）、固定收入、固定支出、債權債務（含股票等債券）】，根據財產清單內容，被監護人（老人）兒子的解釋尚屬合理，法院依據最有利于被監護人原則，指定被監護人（老人）的兒子作為監護人，同時引導被監護人（老人）的兒子同意接受各申請人對自己的監護監督，具體的監督內容為，監護人應制作收入支出賬目并定期公示，將公示及接受監督作為判決主文確定的義務。
本案是全國首例判決監護人履職報告案，其創新點是在我國法律并未規定財產清單制度的前提下，法官依職權要求被監護人（老人）的兒子制作相應財產清單，并要求其他申請人發表意見，將各方基本認可的財產情況在判決書中得以固定；此外另一創新點系以判項確定監護人的履職報告義務，報告范圍包括人身照管和財產管理，對于重大醫療決定、財產清單主要項目和大宗財產的處分等內容應詳細說明理由，此舉在某種程度上可以實現一定程度的“事前監督”，避免事后監督而導致的滯后性。
（2）創設“監護人履職報告+法院指導監護人履職報告”復合機制
誠如上文所言，私力監督雖然較為靈活，但是執行效果可能參差不齊，對于這一情況，嘉定法院又創造性地作出了“上海首例人民法院指導監護人合理合法履職案”的判決。
本案中，被監護人（老人）育有一子一女，在法院以最有利于被監護人的原則，依法指定老人的兒子作為監護人、老人的女兒作為監督人，一段時間后，雙方產生了爭議。被監護人（老人）的兒子（監護人）認為，其履職“籠統的發個短信，說錢花了多少就可以”，而被監護人（老人）的女兒（監督人）則認為，監護人應當“報告錢具體都花到了哪里”。半年后，因監護人、監督人之間，為了被監護人的房產和監護人履職報告滯后問題對簿公堂。監護人認為，被監護人房產證上不應該新增其姐姐（監督人）的名字，監督人則主張監護人長達5個月沒有向自己報告被監護人的人身和財產情況，主張撤銷監護人的監護資格。
嘉定法院在了解情況后，認為應當完善監護監督機制，解決“監護標準”不一的問題，便梳理出了“兩表一指示”，即成年監護指示，以及被監護人人身及財產情況一覽表和監護臺賬，要求監護人每月5日向監督人按照“表格內容”進行履職報告。監護人應當如實規范填表并附上相應票據。后監護人將制作好的監護報告交至法院進行備案。
筆者認為，本案的創新之處，在于對公力監督的探索，私力監督確實可能會出現執行效果差、甚至出現監督人、監護人串通傷害被監護人利益的情況，若公權力機關可以加以指導或依職權介入，方能更好地保護被監護人利益。
3. 設立社會監督主體
2020年8月，上海市閔行區盡善社會監護服務中心成立，系全國首家專業從事社會監護服務的社會組織，根據筆者查詢，該組織的服務范圍中也包括成年人的監護監督。2021年11月，廣州市荔灣區和諧社會監護服務中心成立，為老年人提供意定監護、財產管理等服務。2024年9月，天津市和平區安心社會監護服務中心成立，為空巢、獨居老年人等監護困境群體提供意定監護服務。
從以上實踐中可知，無論是制度建設領域、司法實踐領域，還是設立社會監督主體等方式，各界都在對成年監護監督制度進行相應探索，但其中的問題在于，探索監督機制的只是部分區域，且并未形成正式的成套機制，我國成年監護監督主體仍未確定，能夠持續運行的監護監督機制仍未建立，監護監督制度仍需完善。
（二）我國成年監護監督制度的完善
1. 構建“公力+私力”雙重監督主體模式，解決監督主體問題
根據《民法典》第36條第1款，有關組織和個人在監護人發生法定的侵害監護人合法權益或怠于履行監護職責等情況時，可以向人民法院申請撤銷監護人資格。該條規定實際為監護監督人的設立進行了“留白”，即“有關組織和個人”可以成為監督主體。那么，在法定監護和意定監護的角度，誰應當作為監護監督人？
縱觀其他國家法律，既有公力監督、也有私力監督，還有公私合力監督。純公力監督在理論上具有執行力強等優點，但面對巨大的養老需求，未必有足夠的公共資源能夠予以運用。私力監督具有保護隱私權與靈活的優勢，但是執行效果卻不能保證，私力監督人在沒有報酬的前提下，未必會良好履職，且也不排除監督人和監護人串通損害被監護人權益的情況，故公力與私力相結合的方式應當被予以考慮，而其在法定監護和意定監護中的設計又應有所不同。
（1）法定監護監督人的設定
其一，公力監護監督人。對于法定監護中的公力監督人，參照前文嘉定法院“指導監護人履職報告”、并由監護人向法院定期備案監護臺賬的方式，雖然法院并不是“監督人”，但該備案方式也能夠起到良好的監督效果。那么誰應當作為公力監督人？筆者認為，本著對被監護人情況充分了解的角度，可以采用“誰最終指定，誰擔任”的方式。如果監護人是居委會、村委會、民政部門指定，則由上述主體擔任公力監護監督人，如監護人是人民法院指定，則由人民法院擔任公力監護監督人，如果沒有進行“指定監護”，則應以“監護人證明”的出具機構擔任監護監督人，但上述機構可以委托社會組織（比如前文提到各地開設的社會監護機構）進行監護。
其二，私力監護監督人。對于法定監護中的私力監督人，筆者認為，私力監督人的設置很有必要，否則僅靠公力監督無法覆蓋大規模的成年監護監督需求。《日本民法典》規定的與監護人具有直接利害關系的主體（如配偶、直系血親及兄弟姐妹等）不得擔任監護監督人，這是為了保證監督效果而定，但筆者認為，在擔任私力監督人的角色上，被監護人的近親屬及其他愿意作為監督人的人均可擔任此角色，而不應給予過多的限制，即我國不能全盤照搬。一是從可落地執行角度，在成年法定監護中，擔任監護人的往往是被監護人的子女之一，或者是被監護人的配偶。在擔任私力監督人沒有報酬的情況下，自覺自愿擔任監護監督人角色的是被監護人的其他子女即“監護人的兄弟姐妹”可能性最大。二是從監督效果上，親屬之間的監督并不一定會使效果“打折扣”。兄弟姐妹（或親屬之間）縱使感情再深厚，其根源也來自父母，更何況在兄弟姐妹各有家庭后，各種利益也會交織，如果“數人串通”坑害父母利益，可能難以做到。三是從監督權限上，監督人的職權重在監督，而非直接獲得處分被監護人財產以及決定其人身方面的權力，故筆者認為監督人數量“可以有數人”，即愿意擔任監護監督人的人都可以作為監護監督人，如此也不會為監督效果打折扣；當然還有一種情況，即沒有人愿意擔任監護監督人，此時指定機構或監護證明出具機構應當為被監護人指定監護監督人，出于操作的方便，可以將其他依法具有監護資格的人指定為監護監督人，如果沒有其他依法具有監護資格的人，則可類推適用《民法典》第32條，由民政部門或“兩委”擔任監護監督人，但民政部門與“兩委”可以委托社會監護組織代為處理。
（2）意定監護監督人的設定
對于意定監護監督人，應當充分考慮被監護人的意思表示。對于公力監督人，可以參考上海“意定監護+公證”的監護模式，以最了解被監護人的現實情況為原則，由“公證處”擔任公力監督人，但公證處可以委托社會監護組織代為處理；對于私力監督人，任何被監護人指定的監督人（但應以該監督人同意為前提），都有資格作為意定監護的監督人，在該等情形下，被監護人既可以委托其親屬，也可有償委托其朋友、甚至委托律師行使監督職權。當然，如果在意定監護中，被監護人“堅決不同意任何組織或個人介入監督”，也應尊重其意思自治。
2. 打造“事前、事中、事后”三階段監督機制，解決監督機制單一及監督職責不明的問題
我國《民法典》第36條第1款對于監護人濫用監護權的情況，其解決路徑一般為“先撤銷監護人資格”、再提起“財產損害賠償”訴訟，該種監督方式體現了一種“事后監督”。誠如上文所言，事后監督并不能直接保障當事人的合法權益，故我國應探索“事前、事中、事后”三級監督機制，并完善監督職責。
（1）建立事前監督機制，完善標準化“財產清單”和“監護臺賬”的制作
筆者認為，監護主要包括對財產的管理和對人身的照護，可以“制作財產清單+制作監護臺賬+機構備案”三步進行。監護人侵害被監護人利益，大多數時候無論手段為何，其最終目的往往是侵害被監護人財產，所以事前制作“財產清單”至關重要，而定期制作的“監護臺賬”，則對財產與人身均能起到監督作用。
參照德日民法以及嘉定法院案例中，“財產清單”制作的操作，“事前制作財產清單”無論是公力還是私力監督主體，都可以很好地了解到在監護設立之時，被監護人的財產情況，以便事后進行事中監督和事后監督，在財產清單的制作過程中，應有私力監護監督人的全程見證并簽字，待制作完成后，報對應公力監護監督人處備案。此外，監護人應定期向私力監護監督人匯報監護臺賬，并定期向公力監護監督人匯報備案，監督人也有權隨時向監護人就監護情況進行質詢。此外，關于“財產清單”以及“監護臺賬”，各機構可以根據實際情況，進行一定程度的“標準化”，起到相對統一的效果，提高監督效率。
（2）打造事中監督機制，對于重大決定事項，需要經得監督人一致同意
事前監督機制的打造可以從動機和源頭上防止監護人作出傷害被監護人權益的行為，但是當該等行為發生之時，被監護人的權益應如何保護？筆者認為，應當打造事中監督機制，即某些重大決定事項，應當在公力以及私力監護監督人一致同意的情況下方能進行，關于“重大事項”的范圍，可以部分參照德日民法典以及嘉定法院“案例”中的內容，如對被監護人重大醫療決定、財產清單主要項目和大宗財產的處分（或設置擔保）等行為。未經監護監督人同意而進行的擅自處分，監護監督人有權直接提起撤銷之訴（適用“撤銷”路徑是考慮到，若未經同意的法律行為直接認定為效力待定，監督人隨時可以“不追認”，則監督人“權力過大”，且不利于交易秩序）。涉及需要登記的物權，可以采取在沒有監督人共同簽字（蓋章）并公證“同意書”的前提下，由“買受人簽署知曉風險承諾書”的方式予以規避。
（3）完善事后監督機制，監督人可以代表被監護人提起訴訟
雖然我國《民法典》第36條第1款對于監護事項包含“事后監督”，但仍有可完善之處，若監護人實施侵害被監護人利益的行為，相應主體直接的請求權基礎是撤銷監護人的監護資格。雖然實踐中亦存在由其他非監護人主體直接提起財產損害賠償之訴的案例【如上海市普陀區人民法院（2016）滬0107民初14744號民事判決】，但該等操作方式還是相對較少（筆者認為該路徑仍是可行的，本文不詳述）。本著被監護人利益最大化的角度，先“撤銷監護資格”終究“耗時費力”，故在設置監護監督人的情況下，直接賦予監護監督人訴訟主體資格不失為可行的辦法。筆者認為，可以參考《日本民法典》以及《老年人權益保障法（修訂草案）》的規定，在發現監護人從事與被監護人利益相反的行為時，監護監督人可以直接代表被監護人同步提起撤銷監護人資格訴訟和財產損害賠償訴訟。
3. 推進完善社會監護組織的建設及收費機制，確保社會監護的持續運行
社會監護組織具備相應的專業性、專門性，兜底性，作為監護機構或監護監督機構相對適宜。以上海閔行區盡善社會監護服務中心為例，根據筆者查詢，意定關系確立后，在老人能夠自主決定時，“盡善監護”承擔輔助執行的角色，每月收費500元，在老人失能失智時，監護期每月收費2000元，服務內容涉及人身照管、醫療決定、財產管理、權益維護、身后喪葬五個服務板塊。據前文所述，得益于日益增加的養老需求，社會監護組織在近年來亦不斷設立，維持該等組織的運行不可避免地要發生費用，關于上述費用應當如何支付的問題，筆者認為，針對意定監護，被監護人在其具備完全民事行為能力之時可以根據其需要選擇相應的“個性化服務”，也即由其本人財產進行自主支付；但在法定監護層面，被監護人可能并未“委托”任何社會組織進行監護，若公力監督機構（如村委會、居委會、民政部門、法院）委托社會組織進行監護，讓該單位直接支付費用，也可能會發生部門間推諉，誰也不愿意“指定監護”的情況。筆者認為，可以從“財政支持+養老保險”雙角度著手，一方面可以向社會監護組織每年度撥付一定的財政資金作為激勵和支持，另一方面可以利用“社會保險（比如養老保險）資金池”，在社會保險資金池中，考慮少部分比例金額作為支付社會監護組織的運營費用。
五、結語
在人口老齡化的背景下，老年人的養老需求日益增多，成年監護制度的應用及需求也日益增加。在我國《民法典》背景下，成年監護監督體現為一種“事后監督”制度，當發生監護人濫用監護權的情形，多以先“撤銷監護人資格”，再“提起財產損害賠償訴訟”的訴訟思路，但該等方式有很多問題，不僅耗時耗力，而且會導致監護人的權力過大，導致被監護人利益“無法最大化”，故我國的監護監督制度應當予以細化落實，縱觀德國、日本、英美民法的監護監督制度，我國不能照搬照抄，但可以進行相應借鑒。近年來無論是人民法院還是民政部門、社會組織，都在嘗試探索成年監護的監督機制。筆者認為，我國可以考慮打造“公力+私力”協力的監護監督主體，以及完善“事前、事中、事后”三級監督機制，同時鼓勵社會監護組織依法履職，以財政支持作為短期激勵，并以養老保險資金池作為長期運營保障，讓廣大老年人共享經濟社會發展成果，安享幸福晚年。