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上海政府引導(dǎo)基金是全國最早一批設(shè)立的政府性引導(dǎo)基金，在上海科創(chuàng)企業(yè)發(fā)展潮流中起到了重要作用。在國家發(fā)改委等十部委《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》以及發(fā)改委、財政部、商務(wù)部《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上，上海市政府分別于2014年和2019年印發(fā)了《關(guān)于加快上海創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的若干意見》及《上海市人民政府關(guān)于促進上海創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，這兩份支持投資發(fā)展的政策文件，對在上海市培育創(chuàng)業(yè)投資主體、引導(dǎo)社會資本加強早期投資起到了良好效果。
一、上海市政府引導(dǎo)基金的設(shè)立概況
1.市級引導(dǎo)基金
上海市的政府引導(dǎo)基金分成市級和區(qū)縣兩級。上海市市級政府引導(dǎo)基金主要包括上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和上海市天使投資引導(dǎo)基金。
（1） 上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金
上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是由上海市政府設(shè)立并按照市場化方式運作的政策性基金，主要由上海科技創(chuàng)業(yè)投資（集團）有限公司（以下簡稱“上海科創(chuàng)投”）受托管理。上海科創(chuàng)投在2014年由上海科技投資公司與上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司戰(zhàn)略重組而成，原由上海市國資委直接監(jiān)管，在2024年并入上海國有資本投資有限公司，原則上后續(xù)由該公司進行監(jiān)管。總體而言，上海科創(chuàng)投通常對于子基金的投資金額不超過1億元，同時，上海科創(chuàng)投要求所投資子基金應(yīng)優(yōu)先投資于上海市轄區(qū)范圍內(nèi)的企業(yè)，所投資的子基金應(yīng)以上海本地產(chǎn)業(yè)為重。
（2） 上海市天使投資引導(dǎo)基金
市級天使引導(dǎo)基金主要由上海創(chuàng)業(yè)接力科技金融集團有限公司（以下簡稱“創(chuàng)業(yè)接力集團”）受托管理，創(chuàng)業(yè)接力集團成立于2010年，注冊資本3.25億。根據(jù)創(chuàng)業(yè)接力集團的官網(wǎng)介紹，其管理的天使引導(dǎo)基金專注于投資標(biāo)簽鮮明的早期股權(quán)基金，自2014年來參與了青松基金、禮來亞洲、鐘鼎基金、金沙江創(chuàng)投等多家知名投資機構(gòu)。總體而言，創(chuàng)業(yè)接力集團通常投資子基金的金額不超過3000萬元，子基金的規(guī)模在2億元左右，充分體現(xiàn)對于投資早期項目基金的扶持。同時，創(chuàng)業(yè)接力集團要求所投資子基金應(yīng)對于投資上海區(qū)域應(yīng)占比最高或者返投2倍金額，故所投資的子基金需要以上海本地產(chǎn)業(yè)為重。
（3） 上海市國投先導(dǎo)母基金
于2024年8月設(shè)立的上海國投先導(dǎo)集成電路私募投資基金合伙企業(yè)（有限合伙）、上海國投先導(dǎo)生物醫(yī)藥私募投資基金合伙企業(yè)（有限合伙）、上海國投先導(dǎo)人工智能私募投資基金合伙企業(yè)（有限合伙）（以下簡稱“上海三大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)母基金”）也屬于一類新型政府引導(dǎo)基金，該基金的發(fā)起主體為上海國有資本投資有限公司，專門成立上海國投先導(dǎo)私募基金管理公司，發(fā)起設(shè)立的三大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)母基金均在中國證券投資基金業(yè)協(xié)會（以下簡稱“中基協(xié)”）完成私募基金備案。該基金的出資主體包括上海市財政、多家市管和區(qū)管國企以及引導(dǎo)基金，合計募集規(guī)模達人民幣890億元（集成電路母基金募集規(guī)模為人民幣450億元、生物醫(yī)藥母基金募集規(guī)模為人民幣215億元、人工智能母基金募集規(guī)模為人民幣225億元），要求子基金設(shè)立在上海市并且在投資期內(nèi)，子基金及其管理機構(gòu)、關(guān)聯(lián)基金對上海市的投資總額合計應(yīng)不低于母基金對該子基金實繳出資額的150%，呈現(xiàn)出財政與國資共建地方產(chǎn)業(yè)型引導(dǎo)基金的特色。此外，上海國有資本投資有限公司還將新設(shè)未來產(chǎn)業(yè)基金，規(guī)模人民幣110億元，投向早期階段的硬科技及未來產(chǎn)業(yè)。三大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)母基金和未來產(chǎn)業(yè)基金合計規(guī)模人民幣1000億元，將有序擴大上海市創(chuàng)業(yè)投資、天使投資基金規(guī)模。
2．區(qū)級引導(dǎo)基金
目前，在上海市的區(qū)級或產(chǎn)業(yè)區(qū)域?qū)用妫味▍^(qū)、青浦區(qū)、徐匯區(qū)、閔行區(qū)、松江區(qū)等眾多上海市轄區(qū)都擁有引導(dǎo)基金，這些上海市主要區(qū)縣均已出臺了區(qū)級產(chǎn)業(yè)基金管理辦法，并相應(yīng)設(shè)立了區(qū)級產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，規(guī)模自五千萬至二十億不等。各區(qū)的引導(dǎo)基金管理辦法主要從注冊地、子基金規(guī)模、管理團隊規(guī)模及素質(zhì)、過往投資退出項目、返投要求、退出方式、出資比例、投資方式等方面做出了規(guī)定。除了較為常規(guī)的政府引導(dǎo)基金之外，各區(qū)也在努力拓展產(chǎn)業(yè)型的引導(dǎo)基金，例如長寧區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金、楊浦區(qū)人工智能創(chuàng)業(yè)投資母基金、閔行區(qū)文化產(chǎn)業(yè)投資基金等。總體而言，從區(qū)級層面上，比較活躍的政府引導(dǎo)基金包括浦東新區(qū)和閔行區(qū)的引導(dǎo)型基金。
二、上海市政府引導(dǎo)基金的政策分析
1．引導(dǎo)基金政策
根據(jù)上海市政府發(fā)布的《關(guān)于加快上海創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的若干意見》及《上海市人民政府關(guān)于促進上海創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》兩份政策性文件，上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和上海市天使投資引導(dǎo)基金分別出臺了《上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理辦法》及其申報指南、以及《上海市天使投資引導(dǎo)基金管理實施細則》及其申報指南，原則上根據(jù)前述規(guī)則進行申請和管理。與此同時，上海市發(fā)改委與國資委就引導(dǎo)基金的股權(quán)轉(zhuǎn)讓專門出臺了《上海市國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（滬發(fā)改財金〔2010〕050號），對股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為進行監(jiān)管。
在近期，結(jié)合2024年6月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《促進創(chuàng)業(yè)投資高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》（國辦發(fā)[2024]31號），上海市政府為銜接國家有關(guān)部署、積極應(yīng)對新的形勢要求，在2024年7月30日在此基礎(chǔ)上發(fā)布了《關(guān)于進一步推動上海創(chuàng)業(yè)投資高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》（以下簡稱“新《若干意見》”），支持金融資產(chǎn)投資公司擴大直接股權(quán)投資試點、并優(yōu)化保險資金出資創(chuàng)投企業(yè)的相關(guān)監(jiān)管要求。2024年9月，上海國有資本投資有限公司網(wǎng)站上已公布了《上海三大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)母基金第一批基金管理機構(gòu)遴選公告》及《子基金公開遴選細則》，截至目前已有上百家機構(gòu)進行申請。主要的申報條件包括：
在區(qū)級層面，上海有不少市轄區(qū)也已制定了本區(qū)的政府投資基金/引導(dǎo)基金管理辦法，各區(qū)的管理辦法主要從注冊地、管理團隊規(guī)模及資質(zhì)要求、過往投資退出項目、返投要求、退出方式、出資比例、投資方式等方面做出了規(guī)定。例如黃浦區(qū)的《黃浦區(qū)政府投資基金管理辦法》（黃發(fā)改規(guī)〔2024〕2號）、《靜安區(qū)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金管理辦法（試行）》（2020年發(fā)布）等，基本遵循了上海市層級的引導(dǎo)基金基本制度，并落實在基金運營、對外投資的各方面，目前上海市轄區(qū)內(nèi)的政府投資基金合同及投資運作均常見返投、基金首期出資規(guī)模、一票否決權(quán)、提前退出權(quán)等條款。
1.國資監(jiān)管政策
政府引導(dǎo)基金資金主要來源于財政資金，財政資金本身也是一種國資屬性，因此，各地政府引導(dǎo)基金均要受到當(dāng)?shù)貒Y委或授權(quán)機構(gòu)的國資監(jiān)管。
2024年8月27日，上海市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“上海市國資委”）出臺《市國資委監(jiān)管企業(yè)私募股權(quán)投資基金業(yè)務(wù)管理辦法》（滬國資委金融〔2024〕167號，“新規(guī)”或“167號文”）。該文件適用于所有上海市國資委監(jiān)管企業(yè)及其子企業(yè)的私募股權(quán)投資基金業(yè)務(wù)，包括實控管理人和實控基金的定義、市屬監(jiān)管企業(yè)的類型及可投資金額、基金設(shè)立流程與規(guī)模限制。
新規(guī)替代了《市國資委關(guān)于監(jiān)管企業(yè)私募股權(quán)投資基金規(guī)范發(fā)展的意見》（滬國企改革辦〔2020〕2號，以下簡稱“2號文”）《市國資委監(jiān)管企業(yè)私募股權(quán)投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》（滬國企改革辦〔2020〕3號，以下簡稱“3號文”）兩項原有的監(jiān)管文件（以下簡稱“舊規(guī)”），將對上海市國資私募股權(quán)投資基金業(yè)務(wù)產(chǎn)生直接且深遠的影響。
筆者理解，如果政府引導(dǎo)基金以私募基金的特征進行募集和備案的，也應(yīng)受上述167號文的監(jiān)管，而如果政府引導(dǎo)基金僅以政府投資公司的名義出現(xiàn)，且無需在中國證券基金業(yè)協(xié)會進行備案的，則不受167號文的約束。上海市國資監(jiān)管部門關(guān)于私募股權(quán)基金業(yè)務(wù)的規(guī)定，不僅僅規(guī)范市屬國資系私募管理人的基金業(yè)務(wù)，也規(guī)范市屬國資企業(yè)作為投資人投資私募股權(quán)基金的行為。因此，無論從發(fā)起人或是投資人角度看，地方政府引導(dǎo)基金原則上受到地方國資部門的深度監(jiān)管。
2.上海市國有企業(yè)投資交易方面的主要規(guī)定
筆者梳理了上海市國資監(jiān)管部門關(guān)于國有企業(yè)投資以及交易方面的主要規(guī)定，主要如下：
三、上海市政府引導(dǎo)基金的管理模式
上海市的政府引導(dǎo)基金大致可分為自管和委托管理兩種模式。自管模式在2010-2020年期間時有發(fā)生，例如長寧區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金、虹口區(qū)產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、上海市閔行區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等均為自管模式。實務(wù)中更為常見的是委托管理模式，即由國資管理人、混合所有制管理人或純民營管理人參與政府引導(dǎo)基金的管理。例如上海國投先導(dǎo)私募基金管理有限公司作為國有獨資企業(yè)，受上海國投資本管理公司授權(quán)管理三支國投先導(dǎo)母基金；又如金浦產(chǎn)業(yè)投資基金管理有限公司作為混合所有制企業(yè)管理的上海寶山金浦科創(chuàng)私募投資基金；再如盛維創(chuàng)業(yè)投資管理（上海）有限公司作為純民營管理人管理的上海市楊浦區(qū)人工智能創(chuàng)業(yè)投資母基金。總體而言，上海市的政府引導(dǎo)基金在委托管理模式中，受托機構(gòu)以國資機構(gòu)管理為主，混合所有制以及純民營管理人管理為輔。
四、上海市政府引導(dǎo)基金的投資及退出情況
上海政府引導(dǎo)基金主要以投資各階段天使、創(chuàng)投類子基金及早期項目為主。根據(jù)上海科創(chuàng)投官網(wǎng)披露的信息，上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金屬于政府戰(zhàn)略性新興領(lǐng)域功能性基金，以風(fēng)險投資母基金+產(chǎn)業(yè)基金+市政府專項基金等模式，引導(dǎo)、撬動社會資本投入節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、高端裝備制造、新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推進上海創(chuàng)新升級和轉(zhuǎn)型發(fā)展。截止2024年11月，上海市科創(chuàng)投管理與參與基金規(guī)模達707億元，利用自有資金直接投資科創(chuàng)基金達47家，利用集團自有資金，投資早期、早中期科技型中小企業(yè)，累計投資項目近200個。上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金投資范圍遍布信息技術(shù)、生物、新能源等領(lǐng)域，共投資超過40家創(chuàng)投基金，包括遨問創(chuàng)投、艾芙蘭資本、邦明資本、創(chuàng)業(yè)接力基金、誠毅投資、艾云創(chuàng)投、漢理資本、高林資本等，并已經(jīng)成功從創(chuàng)新工場、達晨財智、新中歐創(chuàng)投11個項目回購?fù)顺觥?/span>
根據(jù)上海市發(fā)改委官網(wǎng)披露的信息，截至2023年底，上海市天使投資引導(dǎo)基金撬動社會資金杠桿比超5倍，已合作參股基金129家，子基金已投資項目1324個，累計回購?fù)顺?4家基金。被投項目中初創(chuàng)期企業(yè)占比超75%，主要聚焦于新一代信息技術(shù)、先進制造、醫(yī)療健康和新材料等科技新興行業(yè)，共有20家企業(yè)完成IPO上市，其中8家科創(chuàng)板上市。值得一提的是，被投企業(yè)中153家獲上海市專精特新中小企業(yè)認定，20家獲國家級專精特新“小巨人”企業(yè)認定。
根據(jù)嘉定區(qū)財政局官網(wǎng)披露的信息，截止2024年9月23日，嘉定區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金已投資7支子基金，規(guī)模總計105.95億元，撬動社會資本杠桿19.36倍，有效放大了引導(dǎo)基金的資金杠桿；已投的7支子基金及其關(guān)聯(lián)公司累計產(chǎn)稅1.48億元，協(xié)助招商落地的項目累計產(chǎn)稅3.74億元；嘉定區(qū)天使引導(dǎo)基金累計投資1家孵化器、8支早期基金和25個早期項目，撬動總?cè)谫Y額36億元，落地項目中科技孵化和成果轉(zhuǎn)化的項目近30家，直接投資項目累計在區(qū)內(nèi)繳納稅收1.46億。
但在近年國內(nèi)外經(jīng)濟形勢復(fù)雜的背景下，上海政府投資基金也可能亦面臨退出難的問題。例如，2024年6月，上海陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)開發(fā)股份有限公司（以下簡稱“陸家嘴”）發(fā)布公告，其作為有限合伙人出資的上海浦東科技創(chuàng)新投資基金合伙企業(yè)（有限合伙）（浦東科創(chuàng)投資基金）的存續(xù)期由10年變更為12年，同時投資期也由5年延長至10年。在母基金的資產(chǎn)配置中，如果天使類或早期類的子基金占比較大，且子基金多投向早期、初創(chuàng)型科技項目的，整體項目培育周期長，受制于近年IPO退出渠道收緊的趨勢，基金整體退出周期延長。此外，在投資期內(nèi)未完成原定投資目標(biāo)，也可能是母基金延期的原因之一。
五、上海市政府引導(dǎo)基金名錄
根據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2024年8月，上海市政府及國資資金參與出資設(shè)立、以及落地在上海的政府投資基金共計49個，從基金級別而言，其中市級政府投資基金12個，區(qū)級政府投資基金37個。目前設(shè)立的政府投資基金大致可分為創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)型引導(dǎo)基金兩類，其中創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金24個、產(chǎn)業(yè)型引導(dǎo)基金25個。
有關(guān)上海市的政府引導(dǎo)基金名錄，可后臺聯(lián)系基小律獲取，或請關(guān)注基小律近期將發(fā)布的上海市引導(dǎo)基金的研究報告。
六、結(jié)語
上海市政府引導(dǎo)基金作為政府服務(wù)功能的載體之一，圍繞投早、投小、投硬科技的目標(biāo)，引導(dǎo)了政府資金及民間資本投向了上海市鼓勵重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，并獲得了較好的社會效益和經(jīng)濟效益。在資本寒冬時期，上海又集中優(yōu)勢力量成立了三大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)母基金，以新型政府引導(dǎo)基金的方式繼續(xù)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)排頭兵作用。本文對上海市政府引導(dǎo)基金的概況試作梳理，歡迎各位讀者與我們共同探討政府引導(dǎo)基金的政策及相關(guān)問題。