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編纂生態環境法典是黨中央部署的重大政治任務和立法任務。2025年4月、9月和10月，全國人大常委會審議了生態環境法典的草案及其二審稿，后全文發布公開向社會征求意見。上海律協環境資源與能源專業委員會于6月12日聯合中華環保基金會、北京大學法學院等多家機構，對草案進行了學習和研討。在二審稿公開發布后的11月20日，由上海律協環境資源與能源專業委員會和ESG專業委員會發起、聯合北京、天津和重慶市律師協會環境資源與能源專業委員會，成功舉辦了“京津滬渝律師環境法律業務交流暨《生態環境法典（草案二審稿）》意見征集研討會”。研討會在在上海律協第一會議室舉行。
研討會的開幕環節由上海律協環境資源與能源專業委主任、中華全國律師協會環境資源與能源專業委副主任吳榮良主持，上海律協副會長金冰一、中華全國律師協會環境資源與能源專業委主任周塞軍、北京律協能源自然資源環境保護專業委員會主任王海軍、天津律協環境資源與能源法專業委員會主任崔云玲、重慶律協環境資源與能源專業委員會主任鄭毅先后致辭。
全天的會議分生態環境法典草案導讀和環境業務交流兩大環節，本文為法典導讀環節嘉賓發言的綜述。該環節邀請了環境法律實務領域的兩位專家作為主講人：法學博士、上海交通大學法學院副教授趙繪宇，法學博士、上海應用技術大學副教授謝海波，由上海律協ESG專業委員會主任萬美主持。
一、 立法背景與核心意義
《生態環境法典》編纂遵循 “適度法典化” 原則，采用 “整體審議 + 分編完善” 的獨特審議模式：首次審議后將法典分拆為若干單元逐一修改，待各部分成熟后重新整合為完整草案提交表決。這一進程既保障了立法的系統性，又兼顧了制度完善的靈活性，充分吸納了政府部門、法律實務界、學術界等多方意見。
核心立法意義可以歸納為：
政治引領：貫徹習近平生態文明思想，落實憲法規定的美麗中國建設和生態文明建設目標，將黨的生態環保主張轉化為法律規范。
法治完善：整合分散的生態環境領域法律資源，解決以往單行法 “碎片化”“沖突化” 問題，完善中國特色社會主義法治體系。
民生保障：堅持以人民為中心，聚焦生態環境質量改善和公眾健康保護，回應群眾對優美生態環境的迫切需求。
發展賦能：貫徹新發展理念，同步推進高質量發展與高水平保護，為綠色低碳發展、碳達峰碳中和提供法治保障。
草案采用 “三類整合” 的編纂思路：一是將《環境保護法》《大氣污染防治法》等 10 部核心單行法全部編訂纂修納入法典，施行后相關法律廢止；二是擇要吸收流域保護、自然資源、循環經濟等領域現行法律的核心規則，保持相關法律繼續有效并做好銜接；三是對氣候變化、綠色低碳等暫無專門立法的領域，作出原則性、引領性規定，為后續制度建設預留空間。
二、法典草案的整體框架與核心內容
草案構建了 “總則統領、分編細化、責任兜底” 的完整體系，涵蓋生態環境治理的全領域、全鏈條。
（一）總則編
作為法典的 “總綱”，總則編明確了立法目的、適用范圍、基本原則和核心制度：包括生態環境定義、監督管理體制、規劃與分區管控、標準與監測、環評、生態保護補償、應急應對、保障措施、信息公開與公眾參與等內容。將 8月15日“全國生態日” 納入規定。強化了政府與企業的信息公開義務，為法典提供了統一的制度遵循。
（二）污染防治編
聚焦 “精準治污、科學治污、依法治污”，以傳統污染防治為基礎，拓展新型污染管控：涵蓋大氣、水、海洋、土壤、固體廢物、噪聲、放射性污染防治七大傳統領域，新增 “化學物質、電磁輻射、光污染防治” 專章，形成 “8+1” 的污染防治體系，既固化了成熟的污染防控經驗，又回應了新型污染治理需求。
（三）生態保護編
圍繞生態系統完整性保護，整合各類生態要素保護規則：包括生態系統保護、自然資源保護與可持續利用、物種保護、重要地理單元保護、生態退化預防和治理、生態修復等內容，涵蓋森林、草原、濕地、荒漠、江河湖泊等生態系統，以及自然保護地、長江黃河等重要區域的專項保護，構建了全要素、全區域的生態保護制度。
（四）綠色低碳發展編
踐行綠色發展理念，搭建綠色低碳轉型的制度框架：包括一般規定、循環經濟、能源節約與綠色低碳轉型、應對氣候變化四部分，整合了清潔生產、循環經濟、可再生能源等領域的核心規則，為減污降碳協同增效、碳排放權交易、綠色產業發展提供了法律依據。
（五）法律責任和附則編
構建多元立體的責任追究體系：包括通則（一般規定、責任主體、責任追究）、罰則（共性規定與各領域特有規定）、附則（適用銜接、體制調整、施行日期等），明確了行政處罰、民事賠償、生態損害賠償、公益訴訟等多元責任形式，確保法典制度落地見效。
三、二次審議稿的主要修改與制度創新
二次審議稿立足實踐痛點，在各編均作出針對性修改，核心聚焦 “制度細化、責任強化、銜接優化”，進一步提升了法典的可操作性與前瞻性。
（一）總則編：強化基礎制度，完善頂層設計
優化核心定義與立法目的：在立法目的中增加 “維護生態安全”“實現中華民族永續發展”；擴展生態環境定義，新增 “高原”“冰川” 等生態要素，突出生態系統整體性。
完善關鍵制度銜接：一是銜接《生態環境保護督察工作條例》，明確被督察對象的整改義務與追責問責機制；二是強化司法保障，明確生態環境損害賠償訴訟與檢察公益訴訟的原則規定，推進專業化審判機制建設；三是確立 “三水統籌” 制度，破解水資源、水環境、水生態 “九龍治水” 困境，明確水資源剛性約束要求。
細化監測與環評制度：健全天空地海一體化監測網絡，明確監測設施設備標準與數據共享要求；對環評技術單位實行備案管理，強化建設項目全流程環保對策措施的落實。
（二）污染防治編：聚焦現實痛點，強化重點領域防控
二審稿對污染防治編的修訂核心在于 “強化剛性約束、填補制度空白、拓展治理維度”，既聚焦長期存在的污染頑疾，也回應新型污染治理需求。二審稿在立法價值上實現關鍵轉變，將 “改善生態環境質量、保障公眾健康” 明確寫入總體要求，取代了傳統以 “防治污染、控制排放” 為核心的立法導向，使立法目標從 “管控排污口” 轉向 “環境質量達標 + 健康風險可控”。針對地下水、重金屬、化學物質等 “隱蔽性強、影響長期、修復成本高” 的污染類型，通過調查評價、重點管控、準入限制等預防性制度，將長期風險納入前端治理范疇，凸顯 “風險社會治理” 思維。
針對實踐中突出的污染問題，二審稿通過單列條文、明確責任鏈、細化標準等方式實現精準發力：
農業農業面源污染：從原則性規定走向精細化治理，明確各級政府財政預算需保障農村生活垃圾處理、畜禽養殖污染防治資金，要求科學使用獸藥飼料并規范包裝廢棄物處置，由縣級政府劃定畜禽散養密集區，構建 “資金保障 + 規范使用 + 精準監管” 的治理體系。
重金屬污染：新增專門條文，建立 “中央定范圍 — 地方編方案 — 企業負主體責任” 的責任鏈條，由國務院生態環境主管部門確定重點地區和行業，地方編制專項防治方案，企業需定期開展隱患排查整治。
移動源與 VOCs 治理：明確 “重點用車單位” 責任，要求其將重型貨車運輸裝卸排放納入污染防治體系；制定 VOCs 含量限值及低 VOCs 產品標準，嚴禁生產、進口、銷售排放檢測造假裝置，同時強化海事、漁業部門對船舶大氣污染的監督檢查職責。
地下水與內河船舶污染：新增地下水狀況調查評價制度，明確部門職責與成果公開要求；細化內河船舶污染防控，要求船舶如實記錄污染物排放作業，建立多部門聯合監管的污染物接收處置機制，規范散裝危險液體運輸。
固體廢物與放射性污染：要求縣級以上政府制定固廢防治規劃，明確工業固廢有毒有害物質含量標準，剛性禁止建筑垃圾亂倒亂堆；細化放射性污染監測機構資質 “硬條件”，明確法人資格、專業人員、設施設備、質量管理體系四大準入要求。
新型污染形態：
二審稿打破傳統 “三廢” 治理框架，將立法視野延伸至新型污染領域，實現治理范圍的系統性拓展：調整分編定位，將原 “其他污染防治分編” 更名為 “化學物質、電磁輻射、光污染防治”，將三類新型污染從 “兜底條款” 提升為專門監管板塊；強化化學物質管理，要求生產、進口及使用化學物質的企業公開相關信息，國家推動有毒有害化學物質替代，構建 “信息公開 + 風險防控 + 替代推廣” 的制度體系；補齊電磁輻射、光污染治理短板，首次將其納入專門監管范疇，結束了以往 “附帶提及” 的治理狀態，回應了社會對新型環境干擾的關切。
細化重點領域防控：一是加強農業農村污染治理，明確財政資金保障，強化農業面源污染系統治理；二是新增重金屬污染防治專條，建立 “中央定范圍 — 地方編方案 — 企業查隱患” 的責任鏈；三是完善移動源與 VOCs 管控，制定低 VOCs 產品標準，明確重點用車單位責任，嚴禁排放檢驗造假；四是新增地下水狀況調查評價制度，細化內河船舶壓載水管理與多部門聯合監管；五是健全固廢治理規則，明確工業固廢有毒有害物質標準，剛性禁止建筑垃圾亂堆亂倒；六是明確放射性檢測機構資質的四項硬條件，規范化學物質污染風險管控與替代機制。
（三）生態保護編：銜接現行法律，完善保護規則
強化與單行法銜接：統籌協調《濕地保護法》《長江保護法》《青藏高原生態保護法》等20 余部法律，簡化重復規定，保持核心制度一致。
完善具體保護制度：一是新增城鄉綠化要求，強調科學選擇樹種草種，避免有害物種；二是細化生態產品價值實現機制，建立調查監測、價值評價、經營開發全鏈條制度；三是明確荒漠生態系統保護范圍，加強原生荒漠與生物群落保護；四是完善水資源管理，劃定地下水禁采區、限采區，保障農業灌溉用水；五是擴展季節性差別管控，將適用范圍從國家公園延伸至自然保護區。
（四）綠色低碳發展編：回應時代需求，強化轉型支撐
優化綠色發展規則：細化綠色交通、綠色建造、農業農村減排固碳的具體要求，強化綠色領域國際合作與規則制定參與。
完善循環經濟制度：鼓勵再生材料推廣與認證，明確政府支持消費品以舊換新的責任。
強化氣候變化應對：建立產品碳足跡分級管理與標識認證制度，明確碳排放權交易市場規則，強化溫室氣體排放數據質量責任；增加極端天氣氣候事件引發的自然災害綜合治理規定。
（五）法律責任和附則編：優化責任體系，提升懲戒效能
調整體例結構：將章名改為 “法律責任通則”“法律責任分則”，將分則 “一般規定” 拆分為 “生態環境影響評價和監測”“排污許可和排污口”“其他規定” 三節，提升檢索便利性。
法律責任與附則編：統一責任體系，提升治理效能
法律責任編的修訂以 “科學、統一、銜接、精準” 為核心，構建了適配新型污染治理需求的全鏈條責任體系，同時完善附則規定確保法典落地。
1. 堅持 “過罰相當”，規范執法裁量權
針對一審稿處罰原則抽象、操作性不足的問題，二審稿提升了處罰的科學性與合理性：增設 “從重、從輕、減輕、不予處罰” 的一般性適用條款，明確裁量標準，避免基層執法中 “小過重罰” 或 “大過輕罰” 的失衡現象。調整罰款幅度結構，使處罰與違法行為的事實、性質、情節及危害后果精準匹配，同時明確行政處罰五年追責期限僅適用于 “造成環境污染、生態破壞的違法行為”，避免對輕微違法 “一刀切” 適用長追責期。
2.統一責任標準，實現跨領域銜接
針對以往單行法拼接導致的責任失衡問題，二審稿著力推動不同領域法律責任的 “拉平、對齊、統一”：統一違法設置排污口、環評文件編制（企業 + 中介機構）、生活垃圾處理監測等同類違法行為的處罰規則；參照危險廢物違法罰則，上調放射性污染罰款數額，實現同類風險行為責任對等；對生態環境事故責任作出統一規定，消除不同領域事故處置標準不一的問題。
3.補齊制度斷檔，強化全鏈條責任覆蓋
二審稿重點解決了一審稿中 “制度有規定、責任無對應” 的斷檔問題，實現責任與實體制度的動態銜接：新增監測數據造假、不合格監測設備使用、技術服務機構未備案、出具虛假報告等違法行為的專門罰則；明確排污許可證義務不履行、化學物質信息不公開、船舶大氣污染等新型違法行為的法律責任；增設外來物種擅自引進 / 放生、違反生態環境準入清單、使用落后工藝、一次性塑料制品違規生產銷售等綠色低碳與生態保護相關責任，將 “義務性條款” 轉化為 “剛性罰則”。
4.回應民生關切，聚焦微環境治理
二審稿將治理視角從 “重大污染” 延伸至 “群眾身邊的微環境問題”，強化民生相關污染的責任約束：提升建筑垃圾亂倒亂堆的處罰剛性，明確餐飲油煙污染的協商、預防補救義務及對應罰則；首次設立光污染防治專門法律責任條款，使化學物質、電磁輻射、光污染等新型污染在責任層面與傳統污染類型地位對等；完善土壤與地下水一體污染責任規則，新增擅自取用地下水的法律責任，回應隱蔽性污染治理需求。
落實過罰相當原則：明確從重、從輕減輕、不予處罰的具體情形，限定行政處罰五年追責期限的適用范圍，避免 “一刀切”。
平衡銜接法律責任：統一同類違法行為罰則，上調放射性污染罰款標準，規范生態環境事故責任表述。
動態補充責任條款：新增排污信息公開、環評違法、監測造假、船舶污染等責任條款；完善生態保護與綠色低碳相關責任，包括外來物種防控、廢舊產品回收、淘汰落后工藝、限制一次性塑料制品等；增設地下水保護、餐飲油煙污染、光污染的專門罰則。
強化程序保障：明確禁止令保全措施的適用情形，完善責任追究程序與其他法律的銜接。
5.完善體系設計，提升執法與適用效能
在責任體系構建上，二審稿實現多重優化：調整體例結構，將 “法律責任編” 分為 “通則” 與 “分則”，將分則原 “一般規定” 拆分為 “生態環境影響評價和監測”“排污許可和排污口”“其他規定” 三節，結構更清晰，便于執法檢索；構建 “源頭 — 過程 — 末端” 全鏈條責任體系，覆蓋化學品、落后工藝等源頭管控，監測數據真實性、許可義務等過程監管，固廢處置、生態破壞等末端治理；健全多元責任形式，整合行政處罰、民事賠償、生態損害賠償、公益訴訟及禁止令 / 保全措施，明確各責任形式的銜接規則，為 “先止損再算賬” 提供程序保障；附則明確法典施行后廢止《環境保護法》《大氣污染防治法》等十余部單行法，實現生態環境法律體系的系統整合。
四、立法思考與實踐展望
1.顯著進步與亮點
體系化躍升：實現從 “碎片化” 立法到 “法典化” 整合的跨越，解決了以往法律適用中的沖突、重復與空白問題，為執法、司法與法律服務提供 “一站式” 依據。
結構科學嚴謹：采用 “總則 — 分編” 模式，邏輯清晰、層級分明，符合法律適用習慣，便于快速定位具體規則。
制度創新務實：固化 “三水統籌”“季節性管控” 等改革成果，回應光污染、新污染物等新型問題，將碳達峰碳中和等時代需求法治化。
權威位階提升：以基本法律形式彰顯生態環境保護的國家意志，為對抗地方保護主義、強化跨區域治理提供堅實保障。
2.污染防治及其法律責任
《生態環境法典》草案二審稿的修訂，本質上是對 “風險社會” 生態環境治理需求的精準回應，其核心價值體現在三個維度：一是立法理念從 “被動治污” 轉向 “主動防風險”，將隱蔽性、長期性污染納入前端管控，契合生態環境治理的科學規律；二是治理范圍從 “傳統污染” 拓展至 “新型污染 + 微環境問題”，全面回應社會關切與民生需求；三是責任體系從 “分散失衡” 走向 “統一精準”，既提升了執法可操作性，又通過 “過罰相當” 保障了執法公正性。此次修訂不僅推動生態環境立法從 “碎片化” 走向 “體系化”，更以法典化形式固化了 “生態優先、預防為主、精準治污、系統治理” 的治理邏輯，為后續生態環境質量改善、公眾健康保障提供了堅實的制度支撐。
3.期待進一步完善之處
部分規則原則化：生態損害賠償計算標準、綠色低碳發展具體路徑等規定仍較籠統，需依賴配套法規與技術指南。
制度銜接仍需細化：行政處罰與民事賠償的抵扣規則、公益訴訟與生態損害賠償訴訟的程序協調等尚未完全明確。
新型問題回應不足：對微塑料、大數據中心能耗等新興環境問題的覆蓋不夠全面，前瞻性有待加強。
權利救濟程序待優化：公眾參與的具體路徑、環境健康損害賠償的舉證責任等規定不夠細化，影響實踐可操作性。
4.總結與展望
《生態環境法典（二次審議稿）》是我國生態環境法治建設的里程碑式成果，其體系化整合、精準化治理、前瞻性布局的特點，為生態環境治理提供了堅實的法律框架。未來，需在后續審議中進一步細化原則性規定，完善制度銜接機制，強化對新型環境問題的回應，優化權利救濟與公眾參與程序。同時，應加快配套法規、司法解釋與技術標準的制定，確保法典落地見效。期待這部法典最終出臺后，能夠真正實現 “良法善治”，為建設人與自然和諧共生的現代化提供強有力的法治保障。
（注：以上嘉賓觀點，根據錄音整理，未經本人審閱）
執筆人：殷東東 北京煒衡（上海）律師事務所
審核人：吳榮良 上海市金茂律師事務所