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編纂生態(tài)環(huán)境法典是黨中央部署的重大政治任務(wù)和立法任務(wù)。2025年4月、9月和10月，全國人大常委會審議了生態(tài)環(huán)境法典的草案及其二審稿，后全文發(fā)布公開向社會征求意見。上海律協(xié)環(huán)境資源與能源專業(yè)委員會于6月12日聯(lián)合中華環(huán)保基金會、北京大學法學院等多家機構(gòu)，對草案進行了學習和研討。在二審稿公開發(fā)布后的11月20日，由上海律協(xié)環(huán)境資源與能源專業(yè)委員會和ESG專業(yè)委員會發(fā)起、聯(lián)合北京、天津和重慶市律師協(xié)會環(huán)境資源與能源專業(yè)委員會，成功舉辦了“京津滬渝律師環(huán)境法律業(yè)務(wù)交流暨《生態(tài)環(huán)境法典（草案二審稿）》意見征集研討會”。研討會在在上海律協(xié)第一會議室舉行。
研討會的開幕環(huán)節(jié)由上海律協(xié)環(huán)境資源與能源專業(yè)委主任、中華全國律師協(xié)會環(huán)境資源與能源專業(yè)委副主任吳榮良主持，上海律協(xié)副會長金冰一、中華全國律師協(xié)會環(huán)境資源與能源專業(yè)委主任周塞軍、北京律協(xié)能源自然資源環(huán)境保護專業(yè)委員會主任王海軍、天津律協(xié)環(huán)境資源與能源法專業(yè)委員會主任崔云玲、重慶律協(xié)環(huán)境資源與能源專業(yè)委員會主任鄭毅先后致辭。
全天的會議分生態(tài)環(huán)境法典草案導讀和環(huán)境業(yè)務(wù)交流兩大環(huán)節(jié)，本文為法典導讀環(huán)節(jié)嘉賓發(fā)言的綜述。該環(huán)節(jié)邀請了環(huán)境法律實務(wù)領(lǐng)域的兩位專家作為主講人：法學博士、上海交通大學法學院副教授趙繪宇，法學博士、上海應(yīng)用技術(shù)大學副教授謝海波，由上海律協(xié)ESG專業(yè)委員會主任萬美主持。
一、 立法背景與核心意義
《生態(tài)環(huán)境法典》編纂遵循 “適度法典化” 原則，采用 “整體審議 + 分編完善” 的獨特審議模式：首次審議后將法典分拆為若干單元逐一修改，待各部分成熟后重新整合為完整草案提交表決。這一進程既保障了立法的系統(tǒng)性，又兼顧了制度完善的靈活性，充分吸納了政府部門、法律實務(wù)界、學術(shù)界等多方意見。
核心立法意義可以歸納為：
政治引領(lǐng)：貫徹習近平生態(tài)文明思想，落實憲法規(guī)定的美麗中國建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)目標，將黨的生態(tài)環(huán)保主張轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。
法治完善：整合分散的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法律資源，解決以往單行法 “碎片化”“沖突化” 問題，完善中國特色社會主義法治體系。
民生保障：堅持以人民為中心，聚焦生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和公眾健康保護，回應(yīng)群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的迫切需求。
發(fā)展賦能：貫徹新發(fā)展理念，同步推進高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護，為綠色低碳發(fā)展、碳達峰碳中和提供法治保障。
草案采用 “三類整合” 的編纂思路：一是將《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等 10 部核心單行法全部編訂纂修納入法典，施行后相關(guān)法律廢止；二是擇要吸收流域保護、自然資源、循環(huán)經(jīng)濟等領(lǐng)域現(xiàn)行法律的核心規(guī)則，保持相關(guān)法律繼續(xù)有效并做好銜接；三是對氣候變化、綠色低碳等暫無專門立法的領(lǐng)域，作出原則性、引領(lǐng)性規(guī)定，為后續(xù)制度建設(shè)預留空間。
二、法典草案的整體框架與核心內(nèi)容
草案構(gòu)建了 “總則統(tǒng)領(lǐng)、分編細化、責任兜底” 的完整體系，涵蓋生態(tài)環(huán)境治理的全領(lǐng)域、全鏈條。
（一）總則編
作為法典的 “總綱”，總則編明確了立法目的、適用范圍、基本原則和核心制度：包括生態(tài)環(huán)境定義、監(jiān)督管理體制、規(guī)劃與分區(qū)管控、標準與監(jiān)測、環(huán)評、生態(tài)保護補償、應(yīng)急應(yīng)對、保障措施、信息公開與公眾參與等內(nèi)容。將 8月15日“全國生態(tài)日” 納入規(guī)定。強化了政府與企業(yè)的信息公開義務(wù)，為法典提供了統(tǒng)一的制度遵循。
（二）污染防治編
聚焦 “精準治污、科學治污、依法治污”，以傳統(tǒng)污染防治為基礎(chǔ)，拓展新型污染管控：涵蓋大氣、水、海洋、土壤、固體廢物、噪聲、放射性污染防治七大傳統(tǒng)領(lǐng)域，新增 “化學物質(zhì)、電磁輻射、光污染防治” 專章，形成 “8+1” 的污染防治體系，既固化了成熟的污染防控經(jīng)驗，又回應(yīng)了新型污染治理需求。
（三）生態(tài)保護編
圍繞生態(tài)系統(tǒng)完整性保護，整合各類生態(tài)要素保護規(guī)則：包括生態(tài)系統(tǒng)保護、自然資源保護與可持續(xù)利用、物種保護、重要地理單元保護、生態(tài)退化預防和治理、生態(tài)修復等內(nèi)容，涵蓋森林、草原、濕地、荒漠、江河湖泊等生態(tài)系統(tǒng)，以及自然保護地、長江黃河等重要區(qū)域的專項保護，構(gòu)建了全要素、全區(qū)域的生態(tài)保護制度。
（四）綠色低碳發(fā)展編
踐行綠色發(fā)展理念，搭建綠色低碳轉(zhuǎn)型的制度框架：包括一般規(guī)定、循環(huán)經(jīng)濟、能源節(jié)約與綠色低碳轉(zhuǎn)型、應(yīng)對氣候變化四部分，整合了清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟、可再生能源等領(lǐng)域的核心規(guī)則，為減污降碳協(xié)同增效、碳排放權(quán)交易、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了法律依據(jù)。
（五）法律責任和附則編
構(gòu)建多元立體的責任追究體系：包括通則（一般規(guī)定、責任主體、責任追究）、罰則（共性規(guī)定與各領(lǐng)域特有規(guī)定）、附則（適用銜接、體制調(diào)整、施行日期等），明確了行政處罰、民事賠償、生態(tài)損害賠償、公益訴訟等多元責任形式，確保法典制度落地見效。
三、二次審議稿的主要修改與制度創(chuàng)新
二次審議稿立足實踐痛點，在各編均作出針對性修改，核心聚焦 “制度細化、責任強化、銜接優(yōu)化”，進一步提升了法典的可操作性與前瞻性。
（一）總則編：強化基礎(chǔ)制度，完善頂層設(shè)計
優(yōu)化核心定義與立法目的：在立法目的中增加 “維護生態(tài)安全”“實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”；擴展生態(tài)環(huán)境定義，新增 “高原”“冰川” 等生態(tài)要素，突出生態(tài)系統(tǒng)整體性。
完善關(guān)鍵制度銜接：一是銜接《生態(tài)環(huán)境保護督察工作條例》，明確被督察對象的整改義務(wù)與追責問責機制；二是強化司法保障，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與檢察公益訴訟的原則規(guī)定，推進專業(yè)化審判機制建設(shè)；三是確立 “三水統(tǒng)籌” 制度，破解水資源、水環(huán)境、水生態(tài) “九龍治水” 困境，明確水資源剛性約束要求。
細化監(jiān)測與環(huán)評制度：健全天空地海一體化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，明確監(jiān)測設(shè)施設(shè)備標準與數(shù)據(jù)共享要求；對環(huán)評技術(shù)單位實行備案管理，強化建設(shè)項目全流程環(huán)保對策措施的落實。
（二）污染防治編：聚焦現(xiàn)實痛點，強化重點領(lǐng)域防控
二審稿對污染防治編的修訂核心在于 “強化剛性約束、填補制度空白、拓展治理維度”，既聚焦長期存在的污染頑疾，也回應(yīng)新型污染治理需求。二審稿在立法價值上實現(xiàn)關(guān)鍵轉(zhuǎn)變，將 “改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、保障公眾健康” 明確寫入總體要求，取代了傳統(tǒng)以 “防治污染、控制排放” 為核心的立法導向，使立法目標從 “管控排污口” 轉(zhuǎn)向 “環(huán)境質(zhì)量達標 + 健康風險可控”。針對地下水、重金屬、化學物質(zhì)等 “隱蔽性強、影響長期、修復成本高” 的污染類型，通過調(diào)查評價、重點管控、準入限制等預防性制度，將長期風險納入前端治理范疇，凸顯 “風險社會治理” 思維。
針對實踐中突出的污染問題，二審稿通過單列條文、明確責任鏈、細化標準等方式實現(xiàn)精準發(fā)力：
農(nóng)業(yè)農(nóng)業(yè)面源污染：從原則性規(guī)定走向精細化治理，明確各級政府財政預算需保障農(nóng)村生活垃圾處理、畜禽養(yǎng)殖污染防治資金，要求科學使用獸藥飼料并規(guī)范包裝廢棄物處置，由縣級政府劃定畜禽散養(yǎng)密集區(qū)，構(gòu)建 “資金保障 + 規(guī)范使用 + 精準監(jiān)管” 的治理體系。
重金屬污染：新增專門條文，建立 “中央定范圍 — 地方編方案 — 企業(yè)負主體責任” 的責任鏈條，由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門確定重點地區(qū)和行業(yè)，地方編制專項防治方案，企業(yè)需定期開展隱患排查整治。
移動源與 VOCs 治理：明確 “重點用車單位” 責任，要求其將重型貨車運輸裝卸排放納入污染防治體系；制定 VOCs 含量限值及低 VOCs 產(chǎn)品標準，嚴禁生產(chǎn)、進口、銷售排放檢測造假裝置，同時強化海事、漁業(yè)部門對船舶大氣污染的監(jiān)督檢查職責。
地下水與內(nèi)河船舶污染：新增地下水狀況調(diào)查評價制度，明確部門職責與成果公開要求；細化內(nèi)河船舶污染防控，要求船舶如實記錄污染物排放作業(yè)，建立多部門聯(lián)合監(jiān)管的污染物接收處置機制，規(guī)范散裝危險液體運輸。
固體廢物與放射性污染：要求縣級以上政府制定固廢防治規(guī)劃，明確工業(yè)固廢有毒有害物質(zhì)含量標準，剛性禁止建筑垃圾亂倒亂堆；細化放射性污染監(jiān)測機構(gòu)資質(zhì) “硬條件”，明確法人資格、專業(yè)人員、設(shè)施設(shè)備、質(zhì)量管理體系四大準入要求。
新型污染形態(tài)：
二審稿打破傳統(tǒng) “三廢” 治理框架，將立法視野延伸至新型污染領(lǐng)域，實現(xiàn)治理范圍的系統(tǒng)性拓展：調(diào)整分編定位，將原 “其他污染防治分編” 更名為 “化學物質(zhì)、電磁輻射、光污染防治”，將三類新型污染從 “兜底條款” 提升為專門監(jiān)管板塊；強化化學物質(zhì)管理，要求生產(chǎn)、進口及使用化學物質(zhì)的企業(yè)公開相關(guān)信息，國家推動有毒有害化學物質(zhì)替代，構(gòu)建 “信息公開 + 風險防控 + 替代推廣” 的制度體系；補齊電磁輻射、光污染治理短板，首次將其納入專門監(jiān)管范疇，結(jié)束了以往 “附帶提及” 的治理狀態(tài)，回應(yīng)了社會對新型環(huán)境干擾的關(guān)切。
細化重點領(lǐng)域防控：一是加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理，明確財政資金保障，強化農(nóng)業(yè)面源污染系統(tǒng)治理；二是新增重金屬污染防治專條，建立 “中央定范圍 — 地方編方案 — 企業(yè)查隱患” 的責任鏈；三是完善移動源與 VOCs 管控，制定低 VOCs 產(chǎn)品標準，明確重點用車單位責任，嚴禁排放檢驗造假；四是新增地下水狀況調(diào)查評價制度，細化內(nèi)河船舶壓載水管理與多部門聯(lián)合監(jiān)管；五是健全固廢治理規(guī)則，明確工業(yè)固廢有毒有害物質(zhì)標準，剛性禁止建筑垃圾亂堆亂倒；六是明確放射性檢測機構(gòu)資質(zhì)的四項硬條件，規(guī)范化學物質(zhì)污染風險管控與替代機制。
（三）生態(tài)保護編：銜接現(xiàn)行法律，完善保護規(guī)則
強化與單行法銜接：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)《濕地保護法》《長江保護法》《青藏高原生態(tài)保護法》等20 余部法律，簡化重復規(guī)定，保持核心制度一致。
完善具體保護制度：一是新增城鄉(xiāng)綠化要求，強調(diào)科學選擇樹種草種，避免有害物種；二是細化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，建立調(diào)查監(jiān)測、價值評價、經(jīng)營開發(fā)全鏈條制度；三是明確荒漠生態(tài)系統(tǒng)保護范圍，加強原生荒漠與生物群落保護；四是完善水資源管理，劃定地下水禁采區(qū)、限采區(qū)，保障農(nóng)業(yè)灌溉用水；五是擴展季節(jié)性差別管控，將適用范圍從國家公園延伸至自然保護區(qū)。
（四）綠色低碳發(fā)展編：回應(yīng)時代需求，強化轉(zhuǎn)型支撐
優(yōu)化綠色發(fā)展規(guī)則：細化綠色交通、綠色建造、農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的具體要求，強化綠色領(lǐng)域國際合作與規(guī)則制定參與。
完善循環(huán)經(jīng)濟制度：鼓勵再生材料推廣與認證，明確政府支持消費品以舊換新的責任。
強化氣候變化應(yīng)對：建立產(chǎn)品碳足跡分級管理與標識認證制度，明確碳排放權(quán)交易市場規(guī)則，強化溫室氣體排放數(shù)據(jù)質(zhì)量責任；增加極端天氣氣候事件引發(fā)的自然災(zāi)害綜合治理規(guī)定。
（五）法律責任和附則編：優(yōu)化責任體系，提升懲戒效能
調(diào)整體例結(jié)構(gòu)：將章名改為 “法律責任通則”“法律責任分則”，將分則 “一般規(guī)定” 拆分為 “生態(tài)環(huán)境影響評價和監(jiān)測”“排污許可和排污口”“其他規(guī)定” 三節(jié)，提升檢索便利性。
法律責任與附則編：統(tǒng)一責任體系，提升治理效能
法律責任編的修訂以 “科學、統(tǒng)一、銜接、精準” 為核心，構(gòu)建了適配新型污染治理需求的全鏈條責任體系，同時完善附則規(guī)定確保法典落地。
1. 堅持 “過罰相當”，規(guī)范執(zhí)法裁量權(quán)
針對一審稿處罰原則抽象、操作性不足的問題，二審稿提升了處罰的科學性與合理性：增設(shè) “從重、從輕、減輕、不予處罰” 的一般性適用條款，明確裁量標準，避免基層執(zhí)法中 “小過重罰” 或 “大過輕罰” 的失衡現(xiàn)象。調(diào)整罰款幅度結(jié)構(gòu)，使處罰與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)及危害后果精準匹配，同時明確行政處罰五年追責期限僅適用于 “造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞的違法行為”，避免對輕微違法 “一刀切” 適用長追責期。
2.統(tǒng)一責任標準，實現(xiàn)跨領(lǐng)域銜接
針對以往單行法拼接導致的責任失衡問題，二審稿著力推動不同領(lǐng)域法律責任的 “拉平、對齊、統(tǒng)一”：統(tǒng)一違法設(shè)置排污口、環(huán)評文件編制（企業(yè) + 中介機構(gòu)）、生活垃圾處理監(jiān)測等同類違法行為的處罰規(guī)則；參照危險廢物違法罰則，上調(diào)放射性污染罰款數(shù)額，實現(xiàn)同類風險行為責任對等；對生態(tài)環(huán)境事故責任作出統(tǒng)一規(guī)定，消除不同領(lǐng)域事故處置標準不一的問題。
3.補齊制度斷檔，強化全鏈條責任覆蓋
二審稿重點解決了一審稿中 “制度有規(guī)定、責任無對應(yīng)” 的斷檔問題，實現(xiàn)責任與實體制度的動態(tài)銜接：新增監(jiān)測數(shù)據(jù)造假、不合格監(jiān)測設(shè)備使用、技術(shù)服務(wù)機構(gòu)未備案、出具虛假報告等違法行為的專門罰則；明確排污許可證義務(wù)不履行、化學物質(zhì)信息不公開、船舶大氣污染等新型違法行為的法律責任；增設(shè)外來物種擅自引進 / 放生、違反生態(tài)環(huán)境準入清單、使用落后工藝、一次性塑料制品違規(guī)生產(chǎn)銷售等綠色低碳與生態(tài)保護相關(guān)責任，將 “義務(wù)性條款” 轉(zhuǎn)化為 “剛性罰則”。
4.回應(yīng)民生關(guān)切，聚焦微環(huán)境治理
二審稿將治理視角從 “重大污染” 延伸至 “群眾身邊的微環(huán)境問題”，強化民生相關(guān)污染的責任約束：提升建筑垃圾亂倒亂堆的處罰剛性，明確餐飲油煙污染的協(xié)商、預防補救義務(wù)及對應(yīng)罰則；首次設(shè)立光污染防治專門法律責任條款，使化學物質(zhì)、電磁輻射、光污染等新型污染在責任層面與傳統(tǒng)污染類型地位對等；完善土壤與地下水一體污染責任規(guī)則，新增擅自取用地下水的法律責任，回應(yīng)隱蔽性污染治理需求。
落實過罰相當原則：明確從重、從輕減輕、不予處罰的具體情形，限定行政處罰五年追責期限的適用范圍，避免 “一刀切”。
平衡銜接法律責任：統(tǒng)一同類違法行為罰則，上調(diào)放射性污染罰款標準，規(guī)范生態(tài)環(huán)境事故責任表述。
動態(tài)補充責任條款：新增排污信息公開、環(huán)評違法、監(jiān)測造假、船舶污染等責任條款；完善生態(tài)保護與綠色低碳相關(guān)責任，包括外來物種防控、廢舊產(chǎn)品回收、淘汰落后工藝、限制一次性塑料制品等；增設(shè)地下水保護、餐飲油煙污染、光污染的專門罰則。
強化程序保障：明確禁止令保全措施的適用情形，完善責任追究程序與其他法律的銜接。
5.完善體系設(shè)計，提升執(zhí)法與適用效能
在責任體系構(gòu)建上，二審稿實現(xiàn)多重優(yōu)化：調(diào)整體例結(jié)構(gòu)，將 “法律責任編” 分為 “通則” 與 “分則”，將分則原 “一般規(guī)定” 拆分為 “生態(tài)環(huán)境影響評價和監(jiān)測”“排污許可和排污口”“其他規(guī)定” 三節(jié)，結(jié)構(gòu)更清晰，便于執(zhí)法檢索；構(gòu)建 “源頭 — 過程 — 末端” 全鏈條責任體系，覆蓋化學品、落后工藝等源頭管控，監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性、許可義務(wù)等過程監(jiān)管，固廢處置、生態(tài)破壞等末端治理；健全多元責任形式，整合行政處罰、民事賠償、生態(tài)損害賠償、公益訴訟及禁止令 / 保全措施，明確各責任形式的銜接規(guī)則，為 “先止損再算賬” 提供程序保障；附則明確法典施行后廢止《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等十余部單行法，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法律體系的系統(tǒng)整合。
四、立法思考與實踐展望
1.顯著進步與亮點
體系化躍升：實現(xiàn)從 “碎片化” 立法到 “法典化” 整合的跨越，解決了以往法律適用中的沖突、重復與空白問題，為執(zhí)法、司法與法律服務(wù)提供 “一站式” 依據(jù)。
結(jié)構(gòu)科學嚴謹：采用 “總則 — 分編” 模式，邏輯清晰、層級分明，符合法律適用習慣，便于快速定位具體規(guī)則。
制度創(chuàng)新務(wù)實：固化 “三水統(tǒng)籌”“季節(jié)性管控” 等改革成果，回應(yīng)光污染、新污染物等新型問題，將碳達峰碳中和等時代需求法治化。
權(quán)威位階提升：以基本法律形式彰顯生態(tài)環(huán)境保護的國家意志，為對抗地方保護主義、強化跨區(qū)域治理提供堅實保障。
2.污染防治及其法律責任
《生態(tài)環(huán)境法典》草案二審稿的修訂，本質(zhì)上是對 “風險社會” 生態(tài)環(huán)境治理需求的精準回應(yīng)，其核心價值體現(xiàn)在三個維度：一是立法理念從 “被動治污” 轉(zhuǎn)向 “主動防風險”，將隱蔽性、長期性污染納入前端管控，契合生態(tài)環(huán)境治理的科學規(guī)律；二是治理范圍從 “傳統(tǒng)污染” 拓展至 “新型污染 + 微環(huán)境問題”，全面回應(yīng)社會關(guān)切與民生需求；三是責任體系從 “分散失衡” 走向 “統(tǒng)一精準”，既提升了執(zhí)法可操作性，又通過 “過罰相當” 保障了執(zhí)法公正性。此次修訂不僅推動生態(tài)環(huán)境立法從 “碎片化” 走向 “體系化”，更以法典化形式固化了 “生態(tài)優(yōu)先、預防為主、精準治污、系統(tǒng)治理” 的治理邏輯，為后續(xù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、公眾健康保障提供了堅實的制度支撐。
3.期待進一步完善之處
部分規(guī)則原則化：生態(tài)損害賠償計算標準、綠色低碳發(fā)展具體路徑等規(guī)定仍較籠統(tǒng)，需依賴配套法規(guī)與技術(shù)指南。
制度銜接仍需細化：行政處罰與民事賠償?shù)牡挚垡?guī)則、公益訴訟與生態(tài)損害賠償訴訟的程序協(xié)調(diào)等尚未完全明確。
新型問題回應(yīng)不足：對微塑料、大數(shù)據(jù)中心能耗等新興環(huán)境問題的覆蓋不夠全面，前瞻性有待加強。
權(quán)利救濟程序待優(yōu)化：公眾參與的具體路徑、環(huán)境健康損害賠償?shù)呐e證責任等規(guī)定不夠細化，影響實踐可操作性。
4.總結(jié)與展望
《生態(tài)環(huán)境法典（二次審議稿）》是我國生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的里程碑式成果，其體系化整合、精準化治理、前瞻性布局的特點，為生態(tài)環(huán)境治理提供了堅實的法律框架。未來，需在后續(xù)審議中進一步細化原則性規(guī)定，完善制度銜接機制，強化對新型環(huán)境問題的回應(yīng)，優(yōu)化權(quán)利救濟與公眾參與程序。同時，應(yīng)加快配套法規(guī)、司法解釋與技術(shù)標準的制定，確保法典落地見效。期待這部法典最終出臺后，能夠真正實現(xiàn) “良法善治”，為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供強有力的法治保障。
（注：以上嘉賓觀點，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
執(zhí)筆人：殷東東 北京煒衡（上海）律師事務(wù)所
審核人：吳榮良 上海市金茂律師事務(wù)所