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一、問題的提出
《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例規(guī)定，因為公共利益的需要，政府可以根據法定權限和程序依法實施征收。對于個別未達成協(xié)議的，可以依法作出征地補償安置決定。征地房屋補償安置決定所認定的房屋建筑面積、應安置人口等事實，直接關系到被補償人的補償利益構成與實現(xiàn)，常常成為此類決定司法審查的爭議焦點。本文從團隊2024年所辦理的一起江蘇征地補償安置決定典型案例出發(fā)，結合《中華人民共和國農村集體經濟組織法》的相關規(guī)定，深入分析征收集體土地所涉宅基地房屋補償中應安置人員認定的考量因素，旨在為保障被征收人合法權益，有效化解征地補償行政爭議提供些許借鑒。
二、相關法律法規(guī)
1、《中華人民共和國土地管理法》 第48條第4款
征收農用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市制定。對其中的農村村民住宅，應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償?shù)确绞浇o予公平、合理的補償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益。
2、 《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2021修訂） 第31條
征收土地申請獲批后，縣級以上地方人民政府應在規(guī)定時間內發(fā)布征收土地公告，明確征收范圍與工作安排。對于未達成征地補償安置協(xié)議的情況，需作出征地補償安置決定，并依法組織實施。
3、 《農村集體經濟組織法》（2025年5月1日施行） 第11條
戶籍在或者曾經在農村集體經濟組織并與農村集體經濟組織形成穩(wěn)定的權利義務關系，以農村集體經濟組織成員集體所有的土地等財產為基本生活保障的居民，為農村集體經濟組織成員。
三、案例分析
王某某訴江蘇省溧陽市人民政府征地補償安置決定案
（一）
（二） 案情簡介
1993年4月，王某某經溧陽市人民政府發(fā)證取得溧陽市某街道某村某號宅基地，占地面積132.1平方米，房屋建筑面積約223平方米。2017年，該處宅基地房屋經江蘇省人民政府批復納入征地范圍。2018年，溧陽市規(guī)資局公告《征地房屋補償安置方案》，第七條明確規(guī)定，征地房屋安置對象為：擁有合法住宅產權、并取得被補償安置房屋所在地農村集體經濟組織成員資格，且在集體經濟組織內享有權利和承擔義務的被補償人，及其取得同一集體經濟組織成員資格的家庭成員；應安置面積按照應安置人口人均50平方米安置。成員資格界定以《關于溧陽市農村集體組織成員資格界定及相關管理工作的意見（試行）》為依據，符合資格界定條件未予以界定的應予以安置，違反規(guī)定取得成員資格的不予安置。
因溧陽市某街道征收工作過程中，堅持認為王某某及其家庭成員戶籍不在某村，故該戶無應安置人員，不能享受人均50平方米的安置方式。但王某某認為，其擁有合法的宅基地房屋，且自1998年9月30日取得農村土地承包經營權至今（有效期30年），自己一家戶籍遷出是為了子女在城市享有更好的教育條件，故應當認定為應安置人口，其與配偶及3個子女均應認定為安置人口，且根據《征地房屋補償方案》，達到法定婚齡而未婚的子女應照顧1人，故家庭應安置人口合計6人。因雙方協(xié)商不成，溧陽市人民政府作出征地補償安置決定，決定認定王某某戶無安置對象，按照價值標準安置255平方米房屋，且王某某戶須另行支付約47萬元的房屋差價款。
王某某對征地房屋補償安置決定不服，委托本團隊律師提起了行政訴訟。
（三） 爭議焦點
王某某家庭戶籍不在系爭房屋，是否屬于應安置人員，是否屬于集體經濟組織成員，能否按照《征地房屋補償方案》第7條認定為“征地房屋安置對象”，并享受人均50平方米的安置面積？
雙方觀點
審理過程中，被告堅持認為原告王某某戶在涉案宅基地房屋處沒有戶籍，不屬于集體經濟組織成員，故不能認定為征地房屋安置對象。
我方作為王某某代理律師，從如下方面辯論王某某應當作為集體經濟組織成員并享受人均50平方米的安置利益：
首先，溧陽市政府于1989年向原告王某某頒發(fā)的《農村集體土地承包經營權證》（有效期30年），已經充分說明原告屬于集體經濟組織成員。因為宅基地資格權和承包地經營資格權利邏輯一致，都是作為農村集體經濟組織成員而享有的居住保障資格和生存保障利益，一個是無償使用宅基地的權利，一個是依托農村集體土地這一生產要素生存發(fā)展的權利。
其次，戶籍更多體現(xiàn)的是人口登記管理的功能，不能作為判斷集體經濟組織成員的唯一標準。戶籍暫時遷出并不意味著集體經濟組織成員資格的喪失，況且原告戶為了子女享有更好的教育條件，于1997年將戶籍遷出系公民追求更好的生活條件、教育條件而奮斗的結果，不能以戶籍遷出否認成員資格。
最后，關于成員資格的判斷應結合農村土地承包關系、對農村集體資產積累的貢獻、與集體經濟組織的權利義務關系等綜合確定。原告已經舉證其取得農戶分配征地款及發(fā)放明細、“三農”分配資金統(tǒng)計兌現(xiàn)清單等，充分說明了其與集體經濟組織形成的穩(wěn)定權利義務關系。
處理結果
該案開庭審理后，合議庭對于我方關于原告戶集體經濟組織成員的辯論給予高度認可，最后協(xié)調溧陽市政府撤銷了被訴征地房屋補償安置決定，屬地街道對王某某戶給予了與本村村民同等的安置補償。本案矛盾得以實質化解。
律師評議
（四） 關于征地補償利益與集體經濟組織成員的延伸討論
現(xiàn)行法律法規(guī)對于征地安置對象并未作出統(tǒng)一規(guī)定，《中華人民共和國土地管理法》第48條第4款明確規(guī)定，征收農用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市制定。如《上海市征收集體土地房屋補償規(guī)定》在第18條關于可建未建的房屋補償中規(guī)定，“征收土地預公告時，符合本市農村村民住房建設申請條件的村民家庭，因建設規(guī)劃控制等原因未新建、擴建住房的，現(xiàn)住房建筑面積以征收土地預公告時符合農村村民建房申請條件的人數(shù)計算”，關于“符合農村村民建房申請條件的人數(shù)”實際就是農村集體經濟組織成員，因為集體土地屬于集體成員共同所有的資產，只有具備成員資格，才能無償取得宅基地用地資格。《中華人民共和國農村集體經濟組織法》出臺后，主要亮點就是明確了農村集體經濟組織成員的定義、確認、退出及喪失規(guī)則，同時規(guī)定了農村集體經濟組織成員的權利義務。新法分別從戶籍、權利義務關系、土地保障三個角度對集體經濟組織成員的定義作出了明確規(guī)定，即同時滿足如下三個要件的，是農村集體經濟組織成員：
戶籍在或者曾經在農村集體經濟組織。以戶籍作為認定集體經濟組織成員身份的標準具有現(xiàn)實合理性。但較難理解的“曾經在”目的何在？“曾經在”意味著戶籍即使當前不在集體經濟組織，但過往在，也可以認可。實踐中，戶籍遷出有多種情形，女兒出嫁、子女入學、涉及服刑而將戶籍遷入監(jiān)所、外出務工經商而戶籍遷出等等。本案就屬于典型的“曾經在”情形，這類情形未來將引發(fā)大量爭議，建議與下文要件2、要件3結合理解。
與農村集體經濟組織形成穩(wěn)定的權利義務關系。“穩(wěn)定的權利義務關系”如何理解？以筆者作為多個農村集體經濟組織法律顧問的觀察來看，集體經濟組織成員“權利”較容易理解，最簡單直觀的判斷即是否曾參與選舉集體經濟組織負責人等。關于穩(wěn)定的義務關系，在上海等經濟較為發(fā)達的區(qū)域，集體經濟組織成員幾乎沒有提供義務工或勞動工的義務，故“穩(wěn)定的義務關系”屬于虛無縹緲要件。建議農村集體經濟組織在具體章程中，根據實際情況，對于成員義務作出更加明確且符合本村域實踐的約定，以作為“義務”的明確參考。
以農民集體所有的土地等財產為基本生活保障。集體組織通過無償分配承包地和宅基地等集體土地，為成員提供最基本的收入和居住保障。對土地保障因素進行考察時，應從正反兩面進行理解：正面是考察該主體是否以土地占有、使用等收益作為主要生活來源；反面則需結合原成員是否已經獲得其他替代性基本生活保障，比如納入國家公務員序列或者取得其他農村集體經濟組織成員身份。需要注意的是，以集體土地為基本生活保障，不一定要求已經實際獲得了宅基地或承包了集體土地，如上海有些區(qū)因為規(guī)劃控制原因，自2002年開始就已經不再審批農民建房，相應的有些集體經濟組織成員并未獲得新增宅基地；同樣，有些承包戶在承包期內出生的子女可能沒有機會承包土地，但他們同樣應該被認定為集體經濟組織成員。
四、結語
回到本案，雖然2024年開庭時《中華人民共和國農村集體經濟組織法》尚未出臺，但代理意見所涉及的王某某戶籍“曾經在”，與集體經濟組織具有密切的權利義務關系，具有農村承包經營權土地保障等思路與《農村集體經濟組織法》關于集體經濟組織成員定義的思路一致，這更充分說明了立法是對實務問題的回應。征收集體土地房屋安置對象的認定是一項極其疑難復雜的工作，隨著《中華人民共和國農村集體經濟組織法》的實施，相關認定原則和標準有望逐步明確和統(tǒng)一。期待征收職能部門能優(yōu)化完善相關征地人口認定辦法和征地補償安置方案，也期待法律人能做好辨法析理工作，對于合法的權益積極保障，對于不合理的訴求依法釋明，在每一個個案中實現(xiàn)法治精神。
注：本案例為真實案例，當事人王某某為化名。
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