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一、問題的提出
《中華人民共和國土地管理法》及其實(shí)施條例規(guī)定，因?yàn)楣怖娴男枰?，政府可以根?jù)法定權(quán)限和程序依法實(shí)施征收。對于個(gè)別未達(dá)成協(xié)議的，可以依法作出征地補(bǔ)償安置決定。征地房屋補(bǔ)償安置決定所認(rèn)定的房屋建筑面積、應(yīng)安置人口等事實(shí)，直接關(guān)系到被補(bǔ)償人的補(bǔ)償利益構(gòu)成與實(shí)現(xiàn)，常常成為此類決定司法審查的爭議焦點(diǎn)。本文從團(tuán)隊(duì)2024年所辦理的一起江蘇征地補(bǔ)償安置決定典型案例出發(fā)，結(jié)合《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，深入分析征收集體土地所涉宅基地房屋補(bǔ)償中應(yīng)安置人員認(rèn)定的考量因素，旨在為保障被征收人合法權(quán)益，有效化解征地補(bǔ)償行政爭議提供些許借鑒。
二、相關(guān)法律法規(guī)
1、《中華人民共和國土地管理法》 第48條第4款
征收農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市制定。對其中的農(nóng)村村民住宅，應(yīng)當(dāng)按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予公平、合理的補(bǔ)償，并對因征收造成的搬遷、臨時(shí)安置等費(fèi)用予以補(bǔ)償，保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
2、 《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》（2021修訂） 第31條
征收土地申請獲批后，縣級以上地方人民政府應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)發(fā)布征收土地公告，明確征收范圍與工作安排。對于未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的情況，需作出征地補(bǔ)償安置決定，并依法組織實(shí)施。
3、 《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》（2025年5月1日施行） 第11條
戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障的居民，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
三、案例分析
王某某訴江蘇省溧陽市人民政府征地補(bǔ)償安置決定案
（一）
（二） 案情簡介
1993年4月，王某某經(jīng)溧陽市人民政府發(fā)證取得溧陽市某街道某村某號宅基地，占地面積132.1平方米，房屋建筑面積約223平方米。2017年，該處宅基地房屋經(jīng)江蘇省人民政府批復(fù)納入征地范圍。2018年，溧陽市規(guī)資局公告《征地房屋補(bǔ)償安置方案》，第七條明確規(guī)定，征地房屋安置對象為：擁有合法住宅產(chǎn)權(quán)、并取得被補(bǔ)償安置房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，且在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的被補(bǔ)償人，及其取得同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的家庭成員；應(yīng)安置面積按照應(yīng)安置人口人均50平方米安置。成員資格界定以《關(guān)于溧陽市農(nóng)村集體組織成員資格界定及相關(guān)管理工作的意見（試行）》為依據(jù)，符合資格界定條件未予以界定的應(yīng)予以安置，違反規(guī)定取得成員資格的不予安置。
因溧陽市某街道征收工作過程中，堅(jiān)持認(rèn)為王某某及其家庭成員戶籍不在某村，故該戶無應(yīng)安置人員，不能享受人均50平方米的安置方式。但王某某認(rèn)為，其擁有合法的宅基地房屋，且自1998年9月30日取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)至今（有效期30年），自己一家戶籍遷出是為了子女在城市享有更好的教育條件，故應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為應(yīng)安置人口，其與配偶及3個(gè)子女均應(yīng)認(rèn)定為安置人口，且根據(jù)《征地房屋補(bǔ)償方案》，達(dá)到法定婚齡而未婚的子女應(yīng)照顧1人，故家庭應(yīng)安置人口合計(jì)6人。因雙方協(xié)商不成，溧陽市人民政府作出征地補(bǔ)償安置決定，決定認(rèn)定王某某戶無安置對象，按照價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)安置255平方米房屋，且王某某戶須另行支付約47萬元的房屋差價(jià)款。
王某某對征地房屋補(bǔ)償安置決定不服，委托本團(tuán)隊(duì)律師提起了行政訴訟。
（三） 爭議焦點(diǎn)
王某某家庭戶籍不在系爭房屋，是否屬于應(yīng)安置人員，是否屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，能否按照《征地房屋補(bǔ)償方案》第7條認(rèn)定為“征地房屋安置對象”，并享受人均50平方米的安置面積？
雙方觀點(diǎn)
審理過程中，被告堅(jiān)持認(rèn)為原告王某某戶在涉案宅基地房屋處沒有戶籍，不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，故不能認(rèn)定為征地房屋安置對象。
我方作為王某某代理律師，從如下方面辯論王某某應(yīng)當(dāng)作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員并享受人均50平方米的安置利益：
首先，溧陽市政府于1989年向原告王某某頒發(fā)的《農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)證》（有效期30年），已經(jīng)充分說明原告屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員。因?yàn)檎刭Y格權(quán)和承包地經(jīng)營資格權(quán)利邏輯一致，都是作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員而享有的居住保障資格和生存保障利益，一個(gè)是無償使用宅基地的權(quán)利，一個(gè)是依托農(nóng)村集體土地這一生產(chǎn)要素生存發(fā)展的權(quán)利。
其次，戶籍更多體現(xiàn)的是人口登記管理的功能，不能作為判斷集體經(jīng)濟(jì)組織成員的唯一標(biāo)準(zhǔn)。戶籍暫時(shí)遷出并不意味著集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的喪失，況且原告戶為了子女享有更好的教育條件，于1997年將戶籍遷出系公民追求更好的生活條件、教育條件而奮斗的結(jié)果，不能以戶籍遷出否認(rèn)成員資格。
最后，關(guān)于成員資格的判斷應(yīng)結(jié)合農(nóng)村土地承包關(guān)系、對農(nóng)村集體資產(chǎn)積累的貢獻(xiàn)、與集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等綜合確定。原告已經(jīng)舉證其取得農(nóng)戶分配征地款及發(fā)放明細(xì)、“三農(nóng)”分配資金統(tǒng)計(jì)兌現(xiàn)清單等，充分說明了其與集體經(jīng)濟(jì)組織形成的穩(wěn)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
處理結(jié)果
該案開庭審理后，合議庭對于我方關(guān)于原告戶集體經(jīng)濟(jì)組織成員的辯論給予高度認(rèn)可，最后協(xié)調(diào)溧陽市政府撤銷了被訴征地房屋補(bǔ)償安置決定，屬地街道對王某某戶給予了與本村村民同等的安置補(bǔ)償。本案矛盾得以實(shí)質(zhì)化解。
律師評議
（四） 關(guān)于征地補(bǔ)償利益與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的延伸討論
現(xiàn)行法律法規(guī)對于征地安置對象并未作出統(tǒng)一規(guī)定，《中華人民共和國土地管理法》第48條第4款明確規(guī)定，征收農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市制定。如《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償規(guī)定》在第18條關(guān)于可建未建的房屋補(bǔ)償中規(guī)定，“征收土地預(yù)公告時(shí)，符合本市農(nóng)村村民住房建設(shè)申請條件的村民家庭，因建設(shè)規(guī)劃控制等原因未新建、擴(kuò)建住房的，現(xiàn)住房建筑面積以征收土地預(yù)公告時(shí)符合農(nóng)村村民建房申請條件的人數(shù)計(jì)算”，關(guān)于“符合農(nóng)村村民建房申請條件的人數(shù)”實(shí)際就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，因?yàn)榧w土地屬于集體成員共同所有的資產(chǎn)，只有具備成員資格，才能無償取得宅基地用地資格?！吨腥A人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》出臺(tái)后，主要亮點(diǎn)就是明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的定義、確認(rèn)、退出及喪失規(guī)則，同時(shí)規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利義務(wù)。新法分別從戶籍、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、土地保障三個(gè)角度對集體經(jīng)濟(jì)組織成員的定義作出了明確規(guī)定，即同時(shí)滿足如下三個(gè)要件的，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員：
戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。以戶籍作為認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的標(biāo)準(zhǔn)具有現(xiàn)實(shí)合理性。但較難理解的“曾經(jīng)在”目的何在？“曾經(jīng)在”意味著戶籍即使當(dāng)前不在集體經(jīng)濟(jì)組織，但過往在，也可以認(rèn)可。實(shí)踐中，戶籍遷出有多種情形，女兒出嫁、子女入學(xué)、涉及服刑而將戶籍遷入監(jiān)所、外出務(wù)工經(jīng)商而戶籍遷出等等。本案就屬于典型的“曾經(jīng)在”情形，這類情形未來將引發(fā)大量爭議，建議與下文要件2、要件3結(jié)合理解。
與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！胺€(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”如何理解？以筆者作為多個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律顧問的觀察來看，集體經(jīng)濟(jì)組織成員“權(quán)利”較容易理解，最簡單直觀的判斷即是否曾參與選舉集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人等。關(guān)于穩(wěn)定的義務(wù)關(guān)系，在上海等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的區(qū)域，集體經(jīng)濟(jì)組織成員幾乎沒有提供義務(wù)工或勞動(dòng)工的義務(wù)，故“穩(wěn)定的義務(wù)關(guān)系”屬于虛無縹緲要件。建議農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在具體章程中，根據(jù)實(shí)際情況，對于成員義務(wù)作出更加明確且符合本村域?qū)嵺`的約定，以作為“義務(wù)”的明確參考。
以農(nóng)民集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障。集體組織通過無償分配承包地和宅基地等集體土地，為成員提供最基本的收入和居住保障。對土地保障因素進(jìn)行考察時(shí)，應(yīng)從正反兩面進(jìn)行理解：正面是考察該主體是否以土地占有、使用等收益作為主要生活來源；反面則需結(jié)合原成員是否已經(jīng)獲得其他替代性基本生活保障，比如納入國家公務(wù)員序列或者取得其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。需要注意的是，以集體土地為基本生活保障，不一定要求已經(jīng)實(shí)際獲得了宅基地或承包了集體土地，如上海有些區(qū)因?yàn)橐?guī)劃控制原因，自2002年開始就已經(jīng)不再審批農(nóng)民建房，相應(yīng)的有些集體經(jīng)濟(jì)組織成員并未獲得新增宅基地；同樣，有些承包戶在承包期內(nèi)出生的子女可能沒有機(jī)會(huì)承包土地，但他們同樣應(yīng)該被認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
四、結(jié)語
回到本案，雖然2024年開庭時(shí)《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》尚未出臺(tái)，但代理意見所涉及的王某某戶籍“曾經(jīng)在”，與集體經(jīng)濟(jì)組織具有密切的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，具有農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)土地保障等思路與《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員定義的思路一致，這更充分說明了立法是對實(shí)務(wù)問題的回應(yīng)。征收集體土地房屋安置對象的認(rèn)定是一項(xiàng)極其疑難復(fù)雜的工作，隨著《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的實(shí)施，相關(guān)認(rèn)定原則和標(biāo)準(zhǔn)有望逐步明確和統(tǒng)一。期待征收職能部門能優(yōu)化完善相關(guān)征地人口認(rèn)定辦法和征地補(bǔ)償安置方案，也期待法律人能做好辨法析理工作，對于合法的權(quán)益積極保障，對于不合理的訴求依法釋明，在每一個(gè)個(gè)案中實(shí)現(xiàn)法治精神。
注：本案例為真實(shí)案例，當(dāng)事人王某某為化名。
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