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一、基本案情
系爭房屋系公房，原承租人朱某已于2009年死亡。2017年4月10日，上海市虹口區(qū)人民政府作出虹府房征［2017］1號房屋征收決定，系爭房屋位于征收范圍內(nèi)。2017年4月22日，上海市虹口區(qū)住房保障和房屋管理局作為甲方與居住在系爭房屋內(nèi)的朱某德（原承租人朱某系實際居住人朱某德的姑母）簽訂了《上海市國有土地上房屋征收補償協(xié)議》，協(xié)議中注明乙方為朱某（已故）。朱某德在協(xié)議簽訂后，已從被征收房屋遷出，將被征收房屋交付虹口區(qū)房管局。
2017年10月，系爭房屋的物業(yè)公司將被征收房屋的租賃戶名由朱某變更至上海虹房（集團(tuán)）有限公司（以下簡稱虹房集團(tuán)）名下。同年11月，虹口房管局以朱某德簽訂補償協(xié)議屬于簽約主體錯誤為由，在朱某德簽署的補償協(xié)議上加蓋“作廢”字樣的圖章，并由承辦人簽名，單方撤銷了與朱某德簽訂的補償協(xié)議。2020年11月11日，虹口房管局與虹房集團(tuán)就被征收房屋另行簽訂了《上海市國有土地上房屋征收補償協(xié)議》。
二、訴訟情況
1、要求虹口區(qū)房管局履行行政協(xié)議之訴
2020年11月2日，朱某德第一次向上海鐵路運輸法院提起行政訴訟，請求判令虹口區(qū)房管局履行與其簽訂的征收補償協(xié)議，并向朱某德賠禮道歉。經(jīng)法院審理查明，2017年10月，系爭房屋的物業(yè)公司將被征收房屋的租賃戶名由朱某變更至上海虹房（集團(tuán)）有限公司（以下簡稱虹房集團(tuán)）名下。同年11月，虹口房管局以朱某德簽訂補償協(xié)議屬于簽約主體錯誤為由，在涉案補償協(xié)議上加蓋“作廢”字樣的圖章，并由承辦人簽名，單方撤銷了與朱某德簽訂的補償協(xié)議（以下簡稱被訴單方撤銷行為）。2020年11月11日，虹口房管局與虹房集團(tuán)就被征收房屋另行簽訂了《上海市國有土地上房屋征收補償協(xié)議》（以下簡稱虹房協(xié)議），故上海鐵路運輸法院于2020年12月7日作出（2020）滬7101行初825號行政裁定，以涉案補償協(xié)議已被虹口房管局單方撤銷，朱某德起訴要求履行協(xié)議缺乏事實根據(jù)，不符合法律規(guī)定的起訴條件為由駁回了朱某德的起訴。朱某德不服，提出上訴，上海市第三中級人民法院于2021年3月16日作出（2021）滬03行終59號行政裁定，駁回了朱某德上訴，維持原裁定。
2、要求撤銷虹口區(qū)房管局2017年11月作出的單方撤銷協(xié)議行為之訴
朱某德不服，再次向上海鐵路運輸法院提起行政訴訟，請求：1.撤銷虹口房管局2017年11月的被訴單方撤銷行為；2．要求虹口房管局歸還從原告處拿走的15份材料。上海鐵路運輸法院審理認(rèn)為，被征收房屋系公房，涉案補償協(xié)議應(yīng)由虹口房管局與被征收房屋的承租人簽訂。而被征收房屋的原承租人系朱某已于虹府房征［2017］1號房屋征收決定作出前死亡，朱某德稱朱某系其姑母且已與之形成贍養(yǎng)關(guān)系，但朱某德的戶籍不在被征收房屋內(nèi)，且與原承租人朱某并非直系親屬，現(xiàn)并無證據(jù)證明朱某德具有與虹口房管局簽訂涉案補償協(xié)議的合法資格。即便朱某某在涉案補償協(xié)議中簽名蓋章，因涉案補償協(xié)議確定的是被征收房屋的補償利益，根據(jù)《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細(xì)則》第四十四條之規(guī)定，公有房屋承租人所得的貨幣補償款、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋歸公有房屋承租人及其共同居住人共有，故被征收房屋的補償利益歸承租人及共同居住人共有，而朱某德不是被征收房屋的承租人或共同居住人。
有鑒于此，虹口房管局對涉案補償協(xié)議中的錯誤進(jìn)行糾正，單方撤銷涉案補償協(xié)議的行為對朱某某的合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響。至于朱某某訴稱要求返還的15份材料，因其并無證據(jù)證明相關(guān)材料系原件，且虹口房管局工作人員在收取該15份材料時已注明為復(fù)印件，故虹口房管局是否返還不影響朱某德的合法權(quán)益。綜上，朱某某起訴不符合法定起訴條件，據(jù)此裁定駁回朱某某的起訴。
朱某德不服該駁回裁定，向上海市第三中級人民法院提起上訴。上海市第三中級人民法院認(rèn)為，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟。本案中虹口房管局于2017年4月22日就被征收房屋與朱某德簽訂涉案補償協(xié)議，同年11月又以朱某德的簽約主體錯誤為由單方撤銷涉案補償協(xié)議。2020年11月11日，虹口房管局與虹房集團(tuán)就被征收房屋重新簽訂補償協(xié)議。朱某德曾于2020年11月起訴要求虹口房管局履行涉案補償協(xié)議，經(jīng)人民法院裁定駁回起訴，且相關(guān)裁判文書已經(jīng)生效。朱某某作為涉案補償協(xié)議的簽訂一方，在知曉涉案補償協(xié)議被征收部門單方撤銷后，對被訴單方撤銷行為不服，依法享有通過訴訟途徑予以救濟(jì)的權(quán)利，有權(quán)訴請撤銷被訴單方撤銷行為，具有相應(yīng)的原告主體資格。原審法院以被訴單方撤銷行為對朱某某的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響為由作出駁回起訴的裁定，有所不當(dāng)，應(yīng)予以糾正。需要指出，虹口房管局作出被訴單方撤銷行為之時應(yīng)當(dāng)對朱某某履行告知義務(wù)。虹口房管局未提供已經(jīng)告知朱某某行政行為具體內(nèi)容的證據(jù)，僅以虹房集團(tuán)的信訪材料推斷上訴人應(yīng)當(dāng)知曉被訴單方撤銷行為，主張朱某某超過起訴期限，缺乏事實和法律依據(jù)，不予采納?；谧畲笙薅缺Ｗo(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的角度出發(fā)，原審法院應(yīng)當(dāng)對被訴單方撤銷行為是否合法包括朱某某是否具有簽約主體資格等內(nèi)容全面進(jìn)行實體審理。故裁定撤銷原審裁定，將該案發(fā)回原審法院進(jìn)行審理。
三、律師評析
1、朱某德是否具有與虹口房管局簽訂涉案補償協(xié)議的合法資格？
《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細(xì)則》第二十三條規(guī)定。房屋征收補償協(xié)議應(yīng)當(dāng)由房屋征收部門與被征收人、公有房屋承租人簽訂。被征收人、公有房屋承租人以征收決定作出之日合法有效的房地產(chǎn)權(quán)證、租用公房憑證、公有非居住房屋租賃合同計戶，按戶進(jìn)行補償。被征收人以房地產(chǎn)權(quán)證所載明的所有人為準(zhǔn)，公有房屋承租人以租用公房憑證、公有非居住房屋租賃合同所載明的承租人為準(zhǔn)。針對承租人死亡的情況，上海住房保障和房屋管理局發(fā)布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行<上海市國有土地上房屋征收與補償實施細(xì)則>若干具體問題的意見》（以下簡稱《若干具體問題的意見》）第四條進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，具體為：“房屋征收范圍內(nèi)的公有居住房屋承租人死亡的，由本處有本市常住戶口的共同居住人繼續(xù)履行租賃合同；無共同居住人的，其生前有本市常住戶口的配偶和直系親屬可以繼續(xù)履行租賃合同。繼續(xù)履行合同者有多人的，應(yīng)當(dāng)自行協(xié)商確定承租人。”
本案中，朱某德雖然實際居住在被征收房屋內(nèi)，但其戶籍不在被征收房屋中，不屬于該房屋的共同居住人，亦無權(quán)取得被征收房屋的征收補償利益。承租人朱某系朱某德的姑母，雖然朱某德主張其與承租人朱某之間形成贍養(yǎng)關(guān)系，但根據(jù)法律規(guī)定，近親屬的范圍僅限于配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女，朱某德顯示不屬于法律規(guī)定上朱某的近親屬或直系親屬，根據(jù)《若干具體問題的意見》規(guī)定，不屬于可以繼續(xù)履行原租賃合同的情形。因此，朱某德不具有與虹口區(qū)房管局簽訂征收補償協(xié)議的主體資格合法資格。
2、對虹口區(qū)房管局作出的單方解除協(xié)議行為，朱某德是否有權(quán)提起行政訴訟？
對于朱某德第二次起訴要求虹口區(qū)房管局2017年11月作出的單方撤銷協(xié)議行為之訴，房管局提出抗辯，認(rèn)為朱某某不具有簽約主體資格，不具有原告主體資格?！缎姓V訟法》第二十五條規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民法人或者其他組織，均有權(quán)提起訴訟。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五條之規(guī)定，房屋征收補償協(xié)議的簽約主體為房屋征收部門和被征收人。雖然朱某德不具有與虹口區(qū)房管局簽約的合法資格，但雙方事實上已簽署了一份征收補償協(xié)議，而且朱某德已根據(jù)協(xié)議約定向虹口區(qū)房管局履行了交房義務(wù)。雖然虹口區(qū)房管局之后以朱某德不具有簽約主體資格為由單方撤銷了該協(xié)議，但房管局的撤銷行為對朱某德的權(quán)利義務(wù)必然會產(chǎn)生重大影響。
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第五條第（三）項規(guī)定，其他認(rèn)為行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等行為損害其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。因此，朱某德作為被訴單方撤銷行為的利害關(guān)系人，依法享有通過訴訟途徑予以救濟(jì)的權(quán)利，具有原告主體資格。
3、行政機(jī)關(guān)單方撤銷行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)遵守正當(dāng)程序原則
本案中，一審法院以朱某德不具有簽約主體資格為由，認(rèn)為虹口區(qū)房管局對涉案補償協(xié)議中的錯誤進(jìn)行糾正，單方撤銷涉案補償協(xié)議的行為對朱某某的合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響，因此裁決駁回朱某德的起訴。二審法院審查后認(rèn)為，一審法院以被訴單方撤銷行為對朱某某的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響為由，作出駁回起訴的裁定，有所不當(dāng)，應(yīng)予以糾正，并特別指出，虹口區(qū)房管局作為行政機(jī)關(guān)，有權(quán)通過單方撤銷涉案補償協(xié)議的行為使涉案補償協(xié)議的法律效力歸于無效，但應(yīng)當(dāng)符合行政法的正當(dāng)程序原則，依法向行政協(xié)議簽約人進(jìn)行送達(dá)，使行政行為外化，并明確告知法律后果及救濟(jì)途徑。
正當(dāng)程序原則是行政法中的一項核心原則，它要求行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時，必須嚴(yán)格遵循正當(dāng)、公開的程序，以確保行政行為的合法性、公正性和可接受性。具體到本案中，虹口區(qū)房管局對于作出被訴單方撤銷行為的具體時間無法明確，當(dāng)庭陳述已經(jīng)口頭告知了朱某德被訴單方撤銷決定但未提供直接證據(jù)予以證明，在朱某德明確否認(rèn)的情況下不能認(rèn)定其履行了告知義務(wù)。虹口區(qū)房管局在訴訟中曾提供虹房集團(tuán)出具的信訪材料作為間接證據(jù)，并推斷朱某德應(yīng)當(dāng)知曉被訴單方撤銷行為的具體內(nèi)容，但該信訪答復(fù)中未表述虹口房管局作出被訴單方撤銷行為的具體內(nèi)容和時間，朱某德進(jìn)行信訪的行為本身也不足以證明其應(yīng)當(dāng)知曉被訴單方撤銷行為。虹口區(qū)房管局未能提供已告知朱某德被訴單方撤銷行為內(nèi)容及訴權(quán)的直接證據(jù)，違反了正當(dāng)程序原則，對朱某德的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，故二審法院裁定撤銷原審裁定，將案件發(fā)回重審。