菲律賓作為全球典型的家政勞務(wù)輸出國(guó),每年向海外輸出大量家政服務(wù)人員,這些人員(Filipino Domestic Helper / Overseas Filipino Worker in Household Service)是依據(jù)菲律賓法律注冊(cè)、接受標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)并獲海外雇傭的菲律賓籍家政用工。該群體憑借專(zhuān)業(yè)的家政服務(wù)技能、良好的英語(yǔ)水平以及專(zhuān)業(yè)的職業(yè)素養(yǎng),在全球家政服務(wù)市場(chǎng)中樹(shù)立品牌。
中國(guó)香港地區(qū)與海灣阿拉伯國(guó)家合作委員會(huì)成員國(guó)(海合會(huì)[GCC],包括沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋、科威特、卡塔爾、阿曼、巴林)是其主要的集中地。在香港,截至2022年末,約有33.8萬(wàn)名外籍家政用工,其中菲律賓家政用工占據(jù)相當(dāng)大比例。 [1] 在海合會(huì)國(guó)家,如沙特、阿聯(lián)酋和科威特等,有大量菲律賓家政用工從事家政服務(wù)工作,2017年阿聯(lián)酋75萬(wàn)家政服務(wù)人員中有20萬(wàn)來(lái)自菲律賓,2020年科威特至少有26萬(wàn)名菲律賓勞工,其中約15.6萬(wàn)人為家政服務(wù)勞工 [2] 。
跨國(guó)雇傭的復(fù)雜性使菲律賓家政用工權(quán)益保障面臨多重挑戰(zhàn)。作為輸出國(guó),菲律賓經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)的實(shí)踐,已構(gòu)建起涵蓋立法、機(jī)構(gòu)協(xié)同、資金保障的海外菲勞權(quán)益保護(hù)體系,在輸入地,以香港為例,通過(guò)屬地立法規(guī)范雇傭關(guān)系、設(shè)立糾紛解決機(jī)制,形成了規(guī)則與實(shí)踐并行的保護(hù)模式,但“菲傭居港權(quán)”等爭(zhēng)議也暴露了法律解釋與社會(huì)需求等矛盾。
一、菲律賓國(guó)內(nèi)法律保障體系:保護(hù)與制度奠基
菲律賓出臺(tái)了三部關(guān)于菲律賓勞工權(quán)益保護(hù)的重要法律,1974年《勞動(dòng)法典》(第442號(hào)總統(tǒng)令)、1995年《移民工人和海外菲律賓人法》(第8042號(hào)法)以及2010年關(guān)于前法的修訂版 (第10022號(hào)法)。
(一)前期培訓(xùn)
在出國(guó)務(wù)工前階段,菲律賓法律明確要求菲律賓家政用工必須參與強(qiáng)制性出國(guó)前定向培訓(xùn)(PDOS),培訓(xùn)內(nèi)容不僅包括家政服務(wù)技能,包括嬰幼兒照料、膳食制作、家居清潔等,更側(cè)重跨文化適應(yīng)與法律權(quán)益認(rèn)知。例如,針對(duì)海合會(huì)國(guó)家的菲律賓家政用工,培訓(xùn)中會(huì)專(zhuān)門(mén)講解當(dāng)?shù)刈诮塘?xí)俗、勞工法規(guī),以及菲律賓駐外使領(lǐng)館的應(yīng)急聯(lián)絡(luò)渠道等;針對(duì)香港等華語(yǔ)地區(qū),則增設(shè)粵語(yǔ)基礎(chǔ)、本地雇傭條例解讀等內(nèi)容。這種技能、法律與文化相結(jié)合的復(fù)合型培訓(xùn),既提升了菲律賓家政用工的就業(yè)適配性,也為其權(quán)益受損時(shí)的主動(dòng)維權(quán)奠定了認(rèn)知基礎(chǔ)。
(二)中期支持
在海外務(wù)工階段,菲律賓海外勞工福利管理局(OWWA)為核心執(zhí)行機(jī)構(gòu),通過(guò)兩大基金實(shí)現(xiàn)常態(tài)化支持。其一是法律援助基金,為遭遇欠薪、虐待等侵權(quán)行為的家政用工提供訴訟費(fèi)補(bǔ)貼與律師代理服務(wù);其二是緊急遣返基金,在戰(zhàn)亂、疫情等突發(fā)事件中啟動(dòng),承擔(dān)隔離與醫(yī)療費(fèi)用。2022年,菲律賓設(shè)立了本國(guó)的移民工人部 (Department of Migrant Workers),調(diào)整優(yōu)化有關(guān)海外菲勞管理的部門(mén)架構(gòu),并吸納多方參與體系建設(shè)并發(fā)揮各參與方的作用,確保各方協(xié)調(diào)一致開(kāi)展家政用工權(quán)益保障工作 [3] 。
(三)后期關(guān)懷
在勞工歸國(guó)后階段,菲律賓全國(guó)海外菲勞重返社會(huì)中心(NRCO)發(fā)揮了重要作用。該中心通過(guò)“生計(jì)發(fā)展援助計(jì)劃”為歸國(guó)家政用工提供創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)資金,同時(shí)與本地企業(yè)合作開(kāi)發(fā)技能轉(zhuǎn)換相關(guān)課程,將該群體的海外服務(wù)經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)就業(yè)優(yōu)勢(shì),例如將家庭管理服務(wù)經(jīng)驗(yàn)對(duì)接酒店管家崗位等。這種閉環(huán)設(shè)計(jì)有效降低了海外就業(yè)導(dǎo)致的國(guó)內(nèi)職業(yè)生活脫節(jié)的風(fēng)險(xiǎn),增強(qiáng)了該群體的職業(yè)可持續(xù)性。
(四)家政專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)
為提升菲律賓家政用工的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,菲律賓政府通過(guò)技術(shù)教育和技能發(fā)展署(TESDA)建立了標(biāo)準(zhǔn)化的家政職業(yè)教育體系。該體系被納入國(guó)家資格框架(PQF),分為NC1至NC5五級(jí)認(rèn)證。NC1級(jí)側(cè)重基礎(chǔ)家務(wù)技能;NC3級(jí)加入嬰幼兒早期教育、老年護(hù)理等專(zhuān)業(yè)內(nèi)容;NC5級(jí)則涵蓋家庭財(cái)務(wù)管理、跨文化溝通等高端服務(wù)能力。標(biāo)準(zhǔn)化資質(zhì)不僅成為跨國(guó)雇傭的一種通行證,更推動(dòng)其服務(wù)從單純的體力型勞動(dòng)向知識(shí)型勞動(dòng)升級(jí),部分持有NC5級(jí)認(rèn)證的家政用工甚至可參與雇主家庭的教育規(guī)劃、資產(chǎn)管理等事務(wù)。
(五)資金保障
在資金保障方面,菲律賓構(gòu)建了政府與市場(chǎng)相結(jié)合的多元機(jī)制。除法律援助基金、緊急遣返基金外,還設(shè)立了外國(guó)雇主擔(dān)保基金,用于賠付欠薪或非法解雇等違約行為;針對(duì)女性家政用工與人口販運(yùn)受害者,另設(shè)立了專(zhuān)項(xiàng)救助基金,為菲律賓家政用工提供醫(yī)療與心理康復(fù)支持。同時(shí),菲律賓法律強(qiáng)制要求招聘機(jī)構(gòu)繳納50萬(wàn)比索履約保證金,為家政用工群體購(gòu)買(mǎi)涵蓋意外死亡、永久性殘疾、無(wú)理解雇的商業(yè)保險(xiǎn)。這種組合式保障制度最大化地為家政用工跨國(guó)就業(yè)奠定基礎(chǔ)。
二、海外權(quán)益保障:法律規(guī)制與本地化實(shí)踐
菲律賓家政用工權(quán)益的實(shí)際落地需要海外輸入地的法律與制度適配。不同地區(qū)基于歷史傳統(tǒng)、法律體系與社會(huì)發(fā)展的差異,形成了差異化的保護(hù)模式,其中,香港地區(qū)的規(guī)范化治理與海合會(huì)國(guó)家具有代表性。
(一)香港:多元協(xié)同的本地化范本
香港通過(guò)立法、機(jī)制與社群的三層架構(gòu),平衡了跨國(guó)雇傭中的權(quán)利義務(wù),多元化協(xié)同實(shí)現(xiàn)菲律賓家政用工權(quán)益的本地化保障。這座城市自上世紀(jì)七十年代起大規(guī)模引入菲律賓家政用工,其治理經(jīng)驗(yàn)已成為跨國(guó)家政勞工保護(hù)的范例。香港沒(méi)有簡(jiǎn)單地把她們視為“外籍勞動(dòng)力”,而是將其納入一套與普通本地雇員幾乎等同的法治框架。
1. 立法層面
立法層面,香港出臺(tái)的《雇傭條例》(Cap.57)、《雇員補(bǔ)償條例》(Cap.282)、《入境條例》(Cap.115)及《外籍家庭傭工標(biāo)準(zhǔn)雇傭合約》(ID407)構(gòu)成菲律賓家政用工權(quán)益保護(hù)的基礎(chǔ)規(guī)范:
工資與工時(shí)的剛性基準(zhǔn)方面,標(biāo)準(zhǔn)合約第4條將最低工資鎖定為“不少于政府公布的每月規(guī)定金額”,依據(jù)《雇傭條例》第6A條,任何低于該數(shù)額的約定均屬無(wú)效。2023年9月,該數(shù)額被行政長(zhǎng)官會(huì)同行政會(huì)議定為4,870港元,并與本地法定最低工資同步。
工時(shí)方面,雖無(wú)“每日8小時(shí)”的硬性上限,但標(biāo)準(zhǔn)合約第7條要求雇主“不得要求傭工在休息日工作,除非雙方同意且另給補(bǔ)償”,而《雇傭條例》第23條對(duì)“休息日”的定義及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供了可訴的公法依據(jù)。
住宿與隱私的強(qiáng)制性規(guī)范方面,標(biāo)準(zhǔn)合約第5(b)條對(duì)“合適及設(shè)有家具的住宿”規(guī)定:須為“可上鎖、通風(fēng)、具備合理隱私的獨(dú)立房間”,并明確列出“不得安排于走廊、車(chē)庫(kù)、陽(yáng)臺(tái)或廚房”。該條款的違反者不僅構(gòu)成違約,也可能觸發(fā)《入境條例》第41條的刑事制裁。
護(hù)照扣押的刑事化方面,2018年修訂的《入境條例》新增第42A條,明文禁止“任何人(包括雇主)扣留、銷(xiāo)毀或管有他人旅行證件”,違者一經(jīng)公訴定罪,可處第5級(jí)罰款(50,000港元)及監(jiān)禁2年。立法會(huì)文件明確指出,該條的立法目的是“將原本僅屬民事違約的護(hù)照扣押行為提升至刑事層面,以強(qiáng)化阻嚇力”。
為強(qiáng)化執(zhí)行,香港勞工處2020年設(shè)立了“外傭?qū)X?zé)科”,從三方面(入職、在職、離職)對(duì)雇主合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)管:入職前,核查合約條款完整性;在職中,接受對(duì)雇主的匿名投訴,離職時(shí),要求雙方簽署權(quán)益確認(rèn)書(shū),確保工資、年假等權(quán)益結(jié)清。
2. 機(jī)制層面
在制度構(gòu)建層面,救濟(jì)機(jī)制呈現(xiàn)梯階梯式設(shè)計(jì):香港建立調(diào)解、仲裁與訴訟聯(lián)合的救濟(jì)渠道,降低菲律賓家政用工維權(quán)成本。在調(diào)解方面,勞工處“外傭?qū)X?zé)科”與菲律賓總領(lǐng)館依據(jù)《領(lǐng)事關(guān)系條例》(Cap.557)簽訂《諒解備忘錄》,設(shè)立“一站式調(diào)解窗口”,調(diào)解書(shū)經(jīng)雙方簽署后,具有《仲裁條例》(Cap.609)第2C條項(xiàng)下“和解協(xié)議”效力,可直接申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。若調(diào)解失敗,則進(jìn)入仲裁階段。菲律賓家政用工小額薪酬索償仲裁處依據(jù)《小額薪酬索償仲裁處條例》(Cap.453)對(duì)不超過(guò)75,000港元之薪酬?duì)幾h行使專(zhuān)屬管轄,裁決可在區(qū)域法院登記為判決。法律援助署依據(jù)《法律援助條例》(Cap.91) 將“外傭遭受人身傷害或嚴(yán)重侵權(quán)”列為“優(yōu)先援助類(lèi)別”,對(duì)于涉及人身傷害、性騷擾等嚴(yán)重侵權(quán)行為,援助署將為家政用工們提供免費(fèi)律師服務(wù),以保護(hù)其人身權(quán)益。
3. 社群層面
在社群適應(yīng)性方面,非政府組織與社群網(wǎng)絡(luò)在權(quán)益保障中發(fā)揮獨(dú)特作用。比如,香港外傭協(xié)會(huì)定期舉辦粵語(yǔ)培訓(xùn)班與法律講座,幫助家政用工理解本地法規(guī);“恩瑞”(Enrich)等機(jī)構(gòu)提供財(cái)務(wù)管理課程,指導(dǎo)其通過(guò)正規(guī)渠道開(kāi)通銀行賬號(hào)與匯款。中環(huán)遮打花園、銅鑼灣時(shí)代廣場(chǎng)等公共空間成為社群聚集地,形成文化適應(yīng)的緩沖區(qū)。
(二)海合會(huì)國(guó)家:卡法拉制度松動(dòng)與漸進(jìn)式改革
海合會(huì)國(guó)家也是菲律賓家政用工的主要輸出地。與香港的“法治契約”模式相比,沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋、卡塔爾等海灣合作委員會(huì)(GCC)國(guó)家長(zhǎng)期奉行卡法拉(Kafala)制度,一種把外籍勞工簽證與雇主擔(dān)保深度捆綁的治理傳統(tǒng)。
卡法拉在阿拉伯語(yǔ)中意指“擔(dān)保”,在卡法拉語(yǔ)境下,菲律賓家政用工的護(hù)照通常由雇主保管,離職、換工、出境都必須獲得雇主書(shū)面同意;若雇主拒絕,他們的行為即被視為“潛逃”,面臨監(jiān)禁或驅(qū)逐。這種制度化的依附關(guān)系為拖欠工資、超長(zhǎng)工時(shí)乃至身體虐待提供了土壤:2022年,卡塔爾官方統(tǒng)計(jì)仍有19%的家政工人每日工時(shí)超過(guò)14小時(shí);科威特2023年記錄在案的菲律賓家政用工死亡案例中,近八成與雇主暴力有關(guān)。為緩解國(guó)際輿論壓力并規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng),部分海合會(huì)國(guó)家通過(guò)針對(duì)性立法改革逐步突破傳統(tǒng)桎梏,漸進(jìn)地形成了菲律賓家政用工的保護(hù)路徑。
1.卡塔爾:法律對(duì)卡法拉的功能替代
卡塔爾2017年第15號(hào)法律第8條首次將“每日工作時(shí)間不得超過(guò)10小時(shí)”寫(xiě)入成文法,并配套《2020年內(nèi)政部第95號(hào)決議》,進(jìn)一步取消“雇主同意才可換工作”的條款,允許家政用工在合同期滿或雇主嚴(yán)重違約時(shí),向“出境許可委員會(huì)”申請(qǐng)換工,無(wú)需原雇主出具無(wú)異議證明。
2. 沙特阿拉伯:立法與保障機(jī)制
沙特阿拉伯2021年《勞動(dòng)改革倡議》(LRI)以部長(zhǎng)理事會(huì)第595號(hào)決議形式發(fā)布,明確廢止卡法拉項(xiàng)下“雇主獨(dú)占出境/入境許可權(quán)”,并引入“電子平臺(tái)Absher”實(shí)現(xiàn)工人自助辦理。2023年《家政工人法》第14條將“工資銀行轉(zhuǎn)賬”設(shè)為強(qiáng)制性義務(wù),違反者將面臨《反洗錢(qián)法》的行政處罰。沙特中央銀行通過(guò)《2023年第1號(hào)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則》,強(qiáng)制要求雇主為家政用工購(gòu)買(mǎi)“綜合家政保險(xiǎn)”,涵蓋工傷、醫(yī)療及遣返費(fèi)用。
3. 阿聯(lián)酋:社保體系的有限納入
阿聯(lián)酋于2022年第8號(hào)聯(lián)邦法令修訂《勞工法》第3條,將家政用工納入工傷與醫(yī)療保險(xiǎn)體系。迪拜酋長(zhǎng)國(guó)第(28)2022號(hào)行政命令則設(shè)立家政用工庇護(hù)中心,其法律地位確認(rèn)為臨時(shí)行政收容設(shè)施,可依據(jù)《刑事訴訟法》第47條為受虐工人簽發(fā)緊急保護(hù)令。
(三) 執(zhí)行困境與法律補(bǔ)充
菲律賓政府通過(guò)與別國(guó)簽訂雙邊和區(qū)域性協(xié)議強(qiáng)化監(jiān)督與保障。
雙邊層面,菲律賓與主要輸入國(guó)簽署了多項(xiàng)《雙邊勞工協(xié)議》(Bilateral Labor Agreements, BLAs),為家政用工提供超越單邊國(guó)內(nèi)法的保護(hù)。例如,2023年與科威特簽署的《勞工保護(hù)協(xié)定》,設(shè)立聯(lián)合監(jiān)督委員會(huì),每季度核查菲律賓家政用工工作條件;在沙特利雅得、阿聯(lián)酋阿布扎比等城市設(shè)立菲律賓家政用工權(quán)益保護(hù)中心,配備阿拉伯語(yǔ)翻譯與伊斯蘭教法顧問(wèn),幫助其理解當(dāng)?shù)胤刹町惖取0⒙?lián)酋2022年《聯(lián)邦法令第9號(hào)》更明確要求建立菲律賓-阿聯(lián)酋聯(lián)合委員會(huì),負(fù)責(zé)監(jiān)督家政用工合同執(zhí)行并處理投訴。
多邊層面,菲律賓作為國(guó)際勞工組織(ILO)《家庭工人公約》(第189號(hào)公約,C189)的積極推動(dòng)者和批準(zhǔn)國(guó),推動(dòng)該公約為家政工人(包括跨國(guó)就業(yè)者)的權(quán)利設(shè)立了國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn),涵蓋公平就業(yè)條件、社會(huì)保障、防止虐待等方面,這為菲律賓的國(guó)內(nèi)立法和對(duì)外談判提供了重要框架和法律依據(jù)。菲律賓政府定期向ILO提交履約報(bào)告,并利用公約精神推動(dòng)輸入國(guó)改革相關(guān)法律與實(shí)踐。在東盟(ASEAN)框架下,菲律賓與其他成員國(guó)共同推動(dòng)落實(shí)《東盟保護(hù)與促進(jìn)移民工人權(quán)利共識(shí)》(ASEAN Consensus on the Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers, 2017年通過(guò))。雖然該共識(shí)不具嚴(yán)格法律約束力,但它確立了區(qū)域共同原則,如公平招聘、獲得正義、社會(huì)保障可攜性等,為成員國(guó)間的雙邊合作與政策協(xié)調(diào)提供了指導(dǎo)方針。
雙邊、多邊及區(qū)域性合作機(jī)制,構(gòu)成了對(duì)菲律賓國(guó)內(nèi)法律體系和輸入國(guó)屬地法律的重要補(bǔ)充。它們不僅創(chuàng)設(shè)了更具約束力的共同規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),也搭建了制度化的對(duì)話平臺(tái)、監(jiān)督渠道與爭(zhēng)端解決機(jī)制,有效彌補(bǔ)了單邊法律執(zhí)行的不足,并在國(guó)際法層面為菲律賓家政用工的權(quán)益提供了更廣泛的承認(rèn)與支持。
香港與海合會(huì)國(guó)家的實(shí)踐揭示出跨國(guó)家政用工權(quán)益保障需與本地制度文化相適配,同時(shí)也要堅(jiān)持底線性的最低要求人權(quán)保護(hù)。輸入地的法律保障需具備三個(gè)要素:明確的勞工權(quán)利、便捷多元的救濟(jì)渠道與跨文化的執(zhí)行機(jī)制。
三、結(jié)語(yǔ)
菲律賓構(gòu)建了家政用工從輸出前培訓(xùn)到工作中保障再到歸國(guó)后融入的全周期法律保護(hù)體系,以較為完善的立法、標(biāo)準(zhǔn)化的職業(yè)教育標(biāo)準(zhǔn)化與多元化的資金保障為跨國(guó)就業(yè)奠定了制度基礎(chǔ);香港地區(qū)與海合會(huì)國(guó)家的本地化實(shí)踐,展現(xiàn)了輸入地如何通過(guò)契約規(guī)范、糾紛機(jī)制與文化適應(yīng),將抽象的權(quán)利條款轉(zhuǎn)化為具體的保障措施。此外,菲律賓通過(guò)積極締結(jié)雙邊勞工協(xié)議、批準(zhǔn)并實(shí)施核心國(guó)際勞工公約以及推動(dòng)區(qū)域性移民工人權(quán)利共識(shí),構(gòu)建起多層次、立體化的國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò),強(qiáng)化了對(duì)海外菲勞權(quán)益的國(guó)際法保障,為跨國(guó)法律執(zhí)行中的障礙提供了協(xié)商解決的制度性渠道,提升了權(quán)益保障體系的韌性與有效性。
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