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一、 當(dāng)前城燃企業(yè)現(xiàn)狀
2022年9月30日，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了《2021年中國城市建設(shè)狀況公報》。《公報》中顯示：2021年，我國天然氣供氣總量1721.1億立方米，同比增長10.1%。我國管道燃氣普及率79.84%，比上年增加2個百分點。
由于各種原因，一個城市內(nèi)的燃氣特許經(jīng)營權(quán)分散在多家管道燃氣企業(yè)，各管道燃氣企業(yè)的管道不互通，服務(wù)水平參差不齊。當(dāng)前城燃企業(yè)資源分散、地域分割、各自經(jīng)營等導(dǎo)致城鎮(zhèn)燃氣市場碎片化問題嚴重，無法實現(xiàn)城鎮(zhèn)燃氣業(yè)務(wù)集約化、規(guī)模化。
二、 城一企一城一網(wǎng)政策的歷史沿革
2018年8月30日，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》，《意見》提出：“推動城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)整合重組，鼓勵有資質(zhì)的市場主體開展城鎮(zhèn)燃氣施工等業(yè)務(wù)，降低供用氣領(lǐng)域服務(wù)性收費水平。”
2021年6月13日，湖北省十堰市張灣區(qū)艷湖社區(qū)集貿(mào)市場發(fā)生重大燃氣爆炸事故，在該起事故的調(diào)查報告中提到要“全面開展城鎮(zhèn)燃氣建設(shè)運行、安全隱患全方位排查”、“要加快推進燃氣行業(yè)領(lǐng)域頂層設(shè)計，進一步整治規(guī)范燃氣市場，淘汰管理落后、隱患較大的市場主體”。
2021年7月4日，國務(wù)院安委辦在京召開全國燃氣安全防范專題視頻會議，提出對燃氣企業(yè)不符合市場準入條件且整改后仍不符合法定條件的，堅決依法清出燃氣市場，并決定從即日起至10月底開展燃氣安全“百日行動”。
2021年11月24日，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會印發(fā)了《全國城鎮(zhèn)燃氣安全排查整治方案》。《方案》中提到了兩點：一是全面排查整治燃氣經(jīng)營安全風(fēng)險和重大隱患，重點對燃氣相關(guān)企業(yè)安全生產(chǎn)條件、資質(zhì)證照等進行排查整治，對不符合條件的嚴格依法予以取締或吊銷資質(zhì)證照，加快淘汰一批基礎(chǔ)差、安全管理水平低的企業(yè)；二是全面排查整治老舊小區(qū)燃氣安全風(fēng)險和重大隱患。加快推進燃氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施更新改造。
2022年5月10日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《城市燃氣管道等老化更新改造實施方案（2022—2025年）》，方案提出：強化市場治理和監(jiān)管。完善燃氣經(jīng)營許可管理辦法等規(guī)定，各地立足本地實際健全實施細則，完善準入條件，設(shè)立退出機制，嚴格燃氣經(jīng)營許可證管理，切實加強對燃氣企業(yè)的監(jiān)管。加強城市燃氣管道等老化更新改造相關(guān)產(chǎn)品、器具、設(shè)備質(zhì)量監(jiān)管。支持燃氣等行業(yè)兼并重組，確保完成老化更新改造任務(wù)，促進燃氣市場規(guī)模化、專業(yè)化發(fā)展。這是首次從國務(wù)院層面明確要求完善燃氣特許經(jīng)營準入退出機制，同時支持城燃行業(yè)兼并重組、區(qū)域化整合。
2020年下半年起，各地方政府陸續(xù)出臺了各項燃氣領(lǐng)域的政策、規(guī)劃和工作方案，相應(yīng)國家政策。其中重點提到了一城一企的整合模式，各地政府以天然氣體制機制改革為契機，通過推動城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)整合、供氣層級扁平化等舉措，清退、淘汰規(guī)模小、實力弱、經(jīng)營管理和供應(yīng)保障水平低的企業(yè)，促進管道燃氣規(guī)范經(jīng)營和安全管理。
三、當(dāng)前個別省份和市推進一城一企的改革實踐——以浙江省為例
目前，浙江省、廣東省、河南省、河北省、陜西省等省份已經(jīng)出臺了關(guān)于城燃企業(yè)整合的相關(guān)文件。其中，浙江省走在前列，部分試點城市已經(jīng)率先完成了城燃企業(yè)整合工作。
（一）浙江城燃規(guī)模化整合走在全國前列
1.2019年浙江省省委省政府高度重視對管道燃氣特許經(jīng)營項目的管理，如2019年《浙江省天然氣體制改革方案》、《關(guān)于推進全省城鎮(zhèn)燃氣體制改革的實施意見》等文件中明確開展城鎮(zhèn)燃氣扁平化、規(guī)模化發(fā)展，通過兼并、重組等方式推進城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)規(guī)模化整合。
2.2020年浙江省進入城鎮(zhèn)燃氣規(guī)模化實質(zhì)發(fā)展階段：包括集中出臺《2020年浙江省能源領(lǐng)域體制改革工作要點》、《關(guān)于深入推進全省城鎮(zhèn)燃氣改革工作的通知》、《浙江管道燃氣特許經(jīng)營評估管理辦法》及政策解讀等政策。
3.2021-2022年浙江省加速推進城鎮(zhèn)燃氣規(guī)模化改革：受國內(nèi)城鎮(zhèn)燃氣重大安全事故大環(huán)境影響，浙江省一定程度上加速推進規(guī)模化改革，包括出臺《關(guān)于進一步加強城鎮(zhèn)燃氣安全管理工作的實施意見》、修訂《浙江管道燃氣特許經(jīng)營評估管理辦法》、出臺《浙江省城市燃氣管道等更新改造實施方案》。
4.2023年浙江省總結(jié)改革經(jīng)驗并印發(fā)《浙江省深化城鎮(zhèn)燃氣改革三年行動方案（2023-2025）》。
（二）浙江城燃規(guī)模化整合模式經(jīng)驗
1.政府工作保障：
（1）規(guī)劃保障（頂端規(guī)劃調(diào)整，如浙江省燃氣規(guī)劃布局調(diào)整）。
（2）政策保障（專門實施方案、工作計劃等）。
（3）機制保障（工作專班、專人專企、召開座談會、協(xié)調(diào)會，下企宣講推進）。
2.根據(jù)各地實際因地制宜：
（1）杭州市淳安縣：兩家企業(yè)，一強一弱，采用并購模式。
（2）杭州市代管的建德市：兩家企業(yè)，各有優(yōu)勢，采用合作重組模式。
（3）杭州市臨安區(qū)：五家企業(yè)，其中管理能力較強的三家企業(yè)，整合成一家，對另外兩家較小的企業(yè)進行收購。
3.重要工具：
（1）特許經(jīng)營權(quán)評估、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)審計
（2）安全督查、安全評估
（3）老舊管道強制更新改造
4.各方合力保障：
（1）政府引導(dǎo)：如利用特許經(jīng)營評估、燃氣經(jīng)營許可和日常監(jiān)管等政策工具引導(dǎo)推進。
（2）國企主導(dǎo):如杭州改革中，政府搭臺、企業(yè)唱戲，發(fā)揮央企、國企作用。
（3）兼顧市場機制：注重各方利益。
5.合法合規(guī)推進：
成立由法制部門和業(yè)務(wù)部門組成的改革指導(dǎo)小組，確保工作合法合規(guī)；同步完善特許經(jīng)營協(xié)議。
（三）浙江省燃氣特許經(jīng)營評估工作特點
1.修訂《浙江省管道燃氣特許經(jīng)營評估評分標準》
根據(jù)第一階段評估結(jié)果及推進規(guī)模化改革要求，結(jié)合實施期間燃氣市場發(fā)生的重大燃氣事故，對原有評分標準修訂。相比原來的標準，新標準更加傾向于安全，修訂后“合約履行及供應(yīng)保障能力、安全防控及應(yīng)急救援能力保障、服務(wù)質(zhì)量及用戶投訴受理情況”的分值由原來的35、35、30分調(diào)整為34、36、25分。雖然安全方面的分數(shù)只是比上一輪增加了一分，但是除了“安全防控及應(yīng)急救援能力保障”板塊外，“服務(wù)質(zhì)量及用戶投訴受理情況”中安全也有10分，加分項中安全【智慧燃氣】有13分，減分項中安全至少有12分，占比明顯超過一半【上一輪大約三分之一】。另新標準內(nèi)容很多按照新《安全生產(chǎn)法》調(diào)整，比如安全管理制度、新增安全生產(chǎn)費用、安全管理機構(gòu)及人員持證、保險、雙重預(yù)防等考評內(nèi)容都有體現(xiàn)。
新的評分標準新增“市場份額”、“氣源供應(yīng)”、“應(yīng)急儲氣”等項目可以說是為了新一輪的特許經(jīng)營評估工作和規(guī)模化改革做準備。
2.浙江省燃氣特許經(jīng)營評估工作對該區(qū)域城燃市場運營現(xiàn)狀的反饋
浙江省燃氣特許經(jīng)營評估反饋的城燃市場運營現(xiàn)狀同樣可作為其他地域城燃管理的參考重點方向。
（1）特許經(jīng)營協(xié)議的核心條款內(nèi)容基本符合相關(guān)法律、法規(guī)和政策的要求，但存在應(yīng)急預(yù)案、臨時接管等方面內(nèi)容不完善的情況。
（2）部分本地氣源站建設(shè)進程緩慢，企業(yè)投資積極性不高，造成現(xiàn)狀氣源來源單一，基礎(chǔ)設(shè)施布局相對滯后的現(xiàn)象，應(yīng)急安全保障有隱患。
（3）部分企業(yè)儲氣能力不足。關(guān)于這一點，浙江省新特許經(jīng)營評估標準增加了“氣源供應(yīng)”、“應(yīng)急儲氣”等標準。
（4）區(qū)域小時調(diào)峰能力缺乏，對下游安全穩(wěn)定用氣存在隱患。
（5）燃氣規(guī)劃執(zhí)行力度普遍偏小，大多水企業(yè)未達到規(guī)劃要求，尤其在廠站建設(shè)、燃氣消費量和氣化率等方面。
（6）從業(yè)人員專業(yè)培訓(xùn)有待加強。
（7）應(yīng)急預(yù)案制定和執(zhí)行需要加強，包括體系全面、針對性強、與政府銜接性、應(yīng)急演練與否及記錄是否完整、是否總結(jié)提升、定期評估和備案。
（8）信息化、自動化水平偏低，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)信息安全需要更加重視。浙江省新的評估標準中新增13份智慧燃氣加分項。
（9）入戶安檢管理待提高。
（10）企業(yè)財務(wù)指標管控有待加強，關(guān)系到燃氣企業(yè)健康運營的問題。
（四）浙江杭州臨安燃氣市場整合：政府主導(dǎo)+央企、省屬國企、市屬國企
杭州臨安燃氣有限公司（杭臨燃氣）是天然氣體制改革背景下，全國首家由央企、省屬國企、市屬國企合作整合資源成立的城市燃氣企業(yè)。臨安區(qū)原有管道燃氣經(jīng)營企業(yè)有 4 家：杭州臨安燃氣有限公司、杭州市燃氣集團有限公司、中石油昆侖燃氣有限公司、浙江浙能燃氣股份有限公司，存在經(jīng)營區(qū)域分割、管道建設(shè)重復(fù)，配套服務(wù)滯后，與主城區(qū)服務(wù)標準、價格標準不統(tǒng)一等問題。
2022年，杭臨燃氣作為推動臨安區(qū)天然氣市場“一體化、規(guī)模化”改革的主目標公司，對臨安現(xiàn)有四家燃氣公司進行資產(chǎn)收購。在政府領(lǐng)導(dǎo)下，臨安燃氣由一家公司統(tǒng)一經(jīng)營。截至2022年12月，浙江省城鎮(zhèn)燃氣規(guī)模化已具典型成果，杭州、瑞安、岱山與臨海的規(guī)模化改革工作走在前列。
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