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2024年6月28日，十四屆全國人大常委會第十次會議表決通過《中華人民共和國農村集體經濟組織法》，自2025年5月1日起施行。農村集體經濟組織終于迎來了自己的專門法，是中國改革史、憲法制度發展史上的里程碑事件！本文從六個方面對《農村集體經濟組織法》主要內容進行解讀。
特別法人的特別之處
農村集體經濟組織肩負著重大的經濟、社會和政治任務，是《民法典》規定的特別法人，其“特別”之處在于：
以土地集體所有為基礎。農村集體經濟組織是在社會主義改造時期以農民集體土地所有權為基礎建立起來的。集體所有是公有制下的抽象概念，在法律層面需要有一個主體擔任土地所有權的承載者，重任落到了農村集體經濟組織身上。代表成員集體行使所有權是農村集體經濟組織的歷史使命，也是《民法典》和《農村集體經濟組織法》賦予其的法定職責，是其建立、存續并將長期持續發展的最根本基礎，也是農村集體經濟組織區別于其他任何主體的最特別之處。
不可破產。除了土地，農村集體經濟組織的原始財產還包括社會主義改造時期農民加入合作社投入的耕畜、大型農具等生產資料。經過60多年的發展，農村集體經濟組織的財產呈現出歷史性、多元性和復雜性，不僅承擔著保障集體和成員基本權益的功能，也使得其自身兼具經營性和公益性。為了確保土地集體所有制不改變、確保集體經濟保障功能不缺位，《農村集體經濟組織法》明確規定農村集體經濟組織不能破產。
財產不可分割。集體財產歸成員集體所有，農村集體經濟組織只是集體財產所有權的代行主體。集體所有是公有制下的集體經濟，與共有存在著本質區別（共有，無論按份共有還是共同共有，都是私有經濟）。基于農村集體經濟組織公有制屬性，《農村集體經濟組織法》規定集體財產不能分割到成員個人，成員在退出時也不能要求分割財產。
地域性和成員封閉性。農村集體經濟組織是按照農村一定地域即鎮村組邊界劃分的，邊界范圍內的土地是其核心的生產資料，其成員也是區域范圍內相對封閉的群體。因此，《農村集體經濟組織法》將農村集體經濟組織界定為“區域性經濟組織”，并嚴格界定成員身份取得的認定標準和確認程序。
以上這些特性，使得農村集體經濟組織不僅有別于公司等營利法人，還有別于事業單位、社會團體這些非營利法人，與其他特別法人（如農民專業合作社）也存在本質區別。
農村集體經濟組織成員及成員權益保護
成員的確認標準
《農村集體經濟組織法》首次從法律層面對農村集體經濟組織成員做出定義，確立了成員確認標準的三要件，即戶籍（戶籍在或曾經在集體）、穩定權利義務關系（與集體形成穩定的權利義務關系）、基本生活保障（以土地等集體財產為基本生活保障）。這與近期最高人民法院的司法裁判觀點相一致。其中，戶籍為形式標準，便于提高確認效率；穩定權利義務關系和基本生活保障為實質標準，從集體的生產、運作、管理和生存生活保障的角度，體現實質正義，既不能出現因成員身份得不到確認導致成員權益落空的情形，也要避免“兩頭占”“空掛戶”等侵害集體利益的現象。同時，為應對實踐中紛繁復雜的具體情形，法律授權各省、自治區、直轄市結合各地實際情況對農村集體經濟組織的成員確認制定地方性法規。
成員身份的取得和喪失
根據《農村集體經濟組織法》，由成員大會根據成員確認標準依法確認農村集體經濟組織成員。對于因成員婚姻、收養或政策性移民等原因而增加的人員，為了避免出現“兩頭空”、基本生活保障缺失等情況，立法規定“一般應當”將此類人員確認為成員。相比之下，因成員生育而增加的人員取得成員身份更具應然性，立法直接規定此類人員的成員身份“應當”予以確認，這與我國加強未成年人權利保護的原則相一致，但隨之產生的問題是，此類人員取得集體成員身份是否也必須滿足“戶籍”要件？有待澄清。
集體經濟組織成員身份喪失可分為兩種情形：一種是因成員自愿退出而喪失；一種是因法定事由而喪失，具體包括成員死亡、喪失中國國籍、已取得其他農村集體經濟組織成員身份、已成為公務員（聘任制除外）等。有幾點需要注意：其一，不能因農民進城落戶就認定其喪失集體經濟組織成員身份。其二，成員自愿退出時，可以與農村集體經濟組織協商獲得適當補償即有償退出，但法律并未賦予因法定事由喪失成員身份的人員獲得補償的權利。其三，成員因成為公務員（聘任制除外）或已經取得其他集體經濟組織成員身份而喪失本農村集體經濟組織成員身份的，可以與農村集體經濟組織協商在一定期限內保留其已經享有的相關權益。這可能是出于鼓勵優秀農村基層干部加入公務員隊伍的考慮，但具體可以保留哪些權益，有待在實踐中具體把握。其四，對于國企和事業單位工作人員，法律并未明確是否喪失成員身份，實踐中爭議較大，有待各地根據區域特點通過地方立法或農村集體經濟組織章程制定具體規則。
對非成員優秀人才的鼓勵機制
為了鼓勵非成員優秀人才投身農村集體經濟發展，《農村集體經濟組織法》設置了特別鼓勵機制，即對于長期在農村集體經濟組織工作、對集體做出貢獻的非農村集體經濟組織成員，經成員大會全體成員四分之三以上同意，可以享有集體收益分配權、農村集體經濟組織提供的服務和福利及法律法規和章程規定的其他權利。但出于對公有制屬性的保護，這些人員不享有選舉和被選舉權、表決權等集體成員身份專屬性權利或土地承包權、宅基地使用權等因集體土地所有權而產生的權利。
加強農村婦女權益保護
此次立法的一大亮點，就是突出對農村婦女權益的保護。《農村集體經濟組織法》通過一系列具體制度設計為保障農村婦女合法權益提供了有力支撐。一是明確男女權利平等，不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶、戶無男性等為由侵害婦女權益；二是從制度層面明確了“外嫁女”等特殊女性群體的成員身份確認原則，強調不因離婚、喪偶等原因而喪失成員身份；三是與《婦女權益保障法》相銜接，規定了檢察公益訴訟制度，明確農村集體經濟組織成員身份確認時侵害婦女合法權益，導致社會公共利益受損的，檢察機關可以發出檢察建議或者依法提起公益訴訟。
成員權益保護的司法救濟路徑
對確認成員身份的異議之訴。長期以來的司法實踐中，對于涉及農村集體經濟組織成員身份的糾紛，法院往往以相關問題屬于村民自治范疇為由不予受理或駁回起訴，而行政機關則因缺乏職權依據而無法對集體經濟組織成員身份進行認定。《農村集體經濟組織法》明確規定，對確認農村集體經濟組織成員身份有異議的，可直接向人民法院提起訴訟。這為成員身份確權明確了司法救濟路徑。
農村集體經濟組織成員代表訴訟。《農村集體經濟組織法》規定，如果農村集體經濟組織的理事、監事、主要經營管理人員未盡忠實勤勉義務給農村集體經濟組織造成損失，且理事、監事未及時以農村集體經濟組織名義起訴的，符合條件的成員可以為農村集體經濟組織的利益以自己的名義起訴主張損害賠償。
集體決定侵害少數成員合法權益的撤銷之訴。《農村集體經濟組織法》規定，農村集體經濟組織成員大會、成員代表大會、理事會或負責人作出的決定侵害成員合法權益的，受侵害的成員可向法院起訴要求撤銷該決定。這是為了避免集體自治權利濫用造成對少數成員合法權益的侵害。
其他侵害成員權益情形的司法救濟。《農村集體經濟組織法》明確了農村集體經濟組織因內部管理、運行、收益分配等發生糾紛的可訴性，但過于寬泛，在司法實踐中可能因原被告適格性標準不明、成員自治與司法介入界限不清等因素影響法院處理案件，建議最高人民法院出臺有關司法解釋予以明確并對現有民事案件案由中的“侵害集體經濟組織成員權益糾紛”作進一步細化，以保障成員權利司法救濟途徑的確定性。
農村集體經濟組織的內部治理
農村集體經濟組織章程
章程是農村集體經濟組織的綱領性文件，對農村集體經濟組織運行至關重要。實踐中，各農村集體經濟組織基本都根據地方法規制定了自己的章程，農業農村部也曾于2020年發布了《農村集體經濟組織示范章程（試行）》，但這些章程版本都與《農村集體經濟組織法》存在諸多不符和沖突，需要調整和完善。
《農村集體經濟組織法》在農村集體經濟組織治理、集體資產管理和成員權利保護等方面保留了充分的自治空間，在不違反法律強制性規定的前提下，各農村集體經濟組織可因地制宜完善章程條款。此項工作也是各農村集體經濟組織提升集體資產和集體成員保護司法救濟效果的必要，應當高度重視。
治理結構
農村集體經濟組織采用成員大會（成員代表大會）、理事會、監事會的三層治理結構。幾個方面值得關注：
成員代表大會的權限
成員大會是農村集體經濟組織的權力機構。成員身份確認、集體經濟發展、集體資產處置、投資等重大事項、集體收益等的分配、集體經營管理與人事管理均由成員大會決策。成員大會一律實行“絕對多數決”的表決機制，所議事項必須經成員大會全體成員三分之二以上同意方可通過。同時，為提高決策效率，成員較多的農村集體經濟組織可以設立成員代表大會，但成員代表大會并非“全權”代表，對于修改章程、確認成員身份、土地承包方案、宅基地使用方案、集體經營性財產收益權份額量化方案、土地補償費分配使用方案、農村集體經濟組織合并分立等直接影響成員權益的重大事項，必須由成員大會行使決策權。
理事人選的范圍
關于理事是否必須是本集體經濟組織成員，理論界存在較大爭議，實踐中也存在非成員擔任理事的情形（有的地方將非成員理事稱為外部理事）。允許非成員擔任理事，有利于吸引外部經營管理人才參與農村集體經濟組織經營管理，助力鄉村經濟發展，還可避免因人情束縛做出非理性的決策。《農村集體經濟組織法》允許為集體做出長期貢獻的非成員享有集體收益和福利待遇，也包含了吸引外部人才的用意。但是，關于非本集體成員能否擔任理事，《農村集體經濟組織法》沒有給出很明確的答案。
理事、監事、主要經營管理人員的忠實勤勉義務
《農村集體經濟組織法》特別規定了農村集體經濟組織理事、監事、主要經營管理人員應當履行誠實信用、勤勉謹慎義務，不得有損害農村集體經濟組織合法權益的行為，同時確立了該等人員執行職務時違反法律法規或章程，給農村集體經濟組織造成損失時的責任追究機制。在交叉任職情況下，對兼任職務的村黨組織領導班子成員、村民委員會成員對農村集體經濟組織的專注度和盡責度也提出了更高要求，務必引起重視。
集體財產管理及收益分配
集體經營性財產與“三塊地”
關于集體經營性財產，按照《農村集體經濟組織法》的界定可以分為兩類，一類是集體所有的資金、建筑物、農業生產設施、無形資產、接受幫扶捐贈等形成的財產以及對外投資形成的股權及其他投資性權利，還有一類是從資源性資產所有權中分離出來的可以依法入市、流轉的資源性資產的用益物權。
農村“三塊地”改革是全面推進鄉村振興的重要舉措。就農村土地經營權流轉而言，《民法典》和《農村土地承包法》已明確規定流轉期限為五年以上的土地經營權具有登記能力，以物權的公示公信效力保護中長期的土地流轉關系，為農業生產適度規模化、農地抵押融資、社會資本投資農業提供了產權制度保障。關于集體經營性建設用地入市，自2015年推行入市試點以來，多地區積極探索集體建設用地入市的實施路徑，以推動建立城鄉統一的建設用地市場，增強鄉村產業發展用地保障能力和增加農村集體經濟組織和農民的財產性收入。《農村集體經濟組織法》分別對農村土地經營權和集體經營性建設用地使用權的流轉和入市作出原則性規定，因此這“兩塊地”的用益物權屬于經營性財產范圍。而宅基地改革在“三塊地”改革中最為獨特、最為敏感，目前尚在試點探索中，尚不滿足“可以依法入市、流轉”的條件，所以不屬于經營性財產。
集體收益分配的份額量化機制
《農村集體經濟組織法》規定“農村集體經濟組織可以將集體所有的經營性財產的收益權以份額形式量化到本農村集體經濟組織成員，作為其參與集體收益分配的基本依據”。2016年《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》曾提出“將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據”。在后續的集體資產股份合作改革實踐中，出現了將“股”理解為“資產份額屬性”即私有產權份額的誤讀。此次立法將《意見》中的“經營性資產”調整為“經營性財產的收益權”，是為了消除這方面的誤解，因為公有制集體財產是不能分割的。基于農村集體經濟組織的公有制屬性，成員對集體資產享有的不是私有制屬性的股權（股份）或資產份額，而是按照公有制分配模式獲得相應的分配，即成員按照其在本集體經營性財產收益權的量化份額獲得分配。接下來應該重點考慮如何在實踐中落實法律確立的量化分配機制。例如，采用什么標準進行份額量化，按成員人數平均量化、按農齡還是按其他適當標準？是采用全國統一標準還是由各地方根據實際情況自行規定？諸如此類。《農村集體經濟組織法》將制定集體經營性財產收益權量化具體辦法的任務交給國務院農業農村主管部門。
集體收益的分配
根據《農村集體經濟組織法》和《農村集體經濟組織財務制度》有關規定，農村集體經濟組織當年收益在彌補以前年度虧損、提取公積公益金后，剩余的可分配收益按照量化給成員的集體經營性財產收益權份額進行分配，其中公積公益金的具體比例由農村集體經濟組織章程確定。在具體實踐中，還需要結合各地方以及各農村集體經濟組織的實際情況具體實施，兼顧農村集體經濟發展和成員個體收益，尤其關于集體經營性建設用地入市收益、土地補償費等的分配。
信息披露制度
《農村集體經濟組織法》特別強調了農村集體經濟組織的信息披露制度，要求農村集體經濟組織向成員公布財務、財產情況和涉及農村集體經濟組織及其成員利益的重大事項，編制年度經營報告、年度財務會計報告和收益分配方案并在成員大會或成員代表大會召開十日前提供給成員查閱。信息披露制度與成員知情權是硬幣的兩面。《農村集體經濟組織法》明確賦予成員“查閱、復制農村集體經濟組織財務會計報告、會議記錄等資料”的權利，但在行權程序、范圍、方式等方面均存在不確定性，對相關責任主體履職和成員行權都產生較大影響，有待從立法實施后的實踐中總結經驗再做判斷。
集體資產擔保
農村集體經濟組織能否提供擔保？如果能，是否僅能為自身債務提供擔保，不得為他人債務提供擔保？《農村集體經濟組織法》對此語焉不詳，甚至可能引發誤解。為了兼顧發展與風控，應當允許農村集體經濟組織為自身債務提供擔保，但不得為其他主體的債務提供擔保。但茲事重大，建議在實施條例或司法解釋中澄清。此外，在農村集體經濟組織能夠提供擔保的情況下，需要進一步明確提供擔保的決策程序，但《農村集體經濟組織法》對此留白。擔保行為對集體財產產生重大影響，是否只能由成員大會決策，而不得交由成員代表大會決策，尚待明確。
農村集體經濟組織與黨政村委的關系
農村集體經濟組織堅持在基層黨組織的領導下依法履職
《農村集體經濟組織法》指出，堅持中國共產黨的領導，在鄉鎮黨委、街道黨工委和村黨組織的領導下依法履職是農村集體經濟組織應當堅持的原則。具體而言，需由成員大會審議決定的重要事項應當先經鄉鎮黨委、街道黨工委或者村黨組織研究討論，鄉鎮黨委、街道黨工委或者村黨組織可以提名推薦農村集體經濟組織理事會成員候選人，黨組織負責人可以通過法定程序擔任農村集體經濟組織理事長，且農村集體經濟組織的理事、監事與村黨組織領導班子成員可以根據情況交叉任職。
政府為農村集體經濟組織提供指導監督和扶持措施
政府監督指導職能在《農村集體經濟組織法》中主要體現在：農村集體經濟組織應接受政府部門根據情況對其開展的定期審計和專項審計；在發生農村集體經濟組織內部糾紛時，當事人可以請求政府部門調解解決；若農村集體經濟組織的理事、監事、主要經營管理人員存在違法行為，或者章程、成員大會、成員代表大會作出的決定違法，由政府部門責令限期改正。此外，《農村集體經濟組織法》要求縣級以上人民政府合理安排資金支持發展新型農村集體經濟、服務集體成員，在項目建設、稅收優惠等方面給與農村集體經濟組織及成員綜合幫扶。
農村集體經濟組織與村民委員會相互配合支持
《農村集體經濟組織法》從實務合理性的角度出發，就農村集體經濟組織與村民委員會的關系作出了一些安排。首先，支持和配合村民委員會在村黨組織領導下開展村民自治，是農村集體經濟組織應盡的職責。其次，因實踐中“兩塊牌子，一套班子”的現象普遍存在，此次立法允許農村集體經濟組織理事、監事與村民委員會成員交叉任職，既是無奈也是務實之舉。此外，仍有不少農村地區尚未設立農村集體經濟組織，這些地區的村民委員會、村民小組可以依法代行農村集體經濟組織的職能，參照本法相關規定討論決定有關集體財產和成員權益的事項。
農村集體經濟組織與市場的關系
區別于一般市場主體，農村集體經濟組織肩負著重大社會及政治使命，其社會效益目標要高于經濟效益目標，不宜直接參與充分的市場競爭，只能從事較低風險的市場經營活動并且對外應當承擔有限的風險，但這并不意味其不能與市場相互融合。農村集體經濟組織依法對外出讓、出租集體經營性建設用地使用權、基于承包戶的委托向工商企業等社會資本流轉農村土地等行為，都是農村集體經濟組織以自己名義直接參與市場活動。此外，農村集體經濟組織投資設立市場主體再以該被投主體名義參與市場行為，是《農村集體經濟組織法》指出的集體經濟參與市場活動的有效實現形式。
農村集體經濟組織對外投資需要注意以下幾點。其一，對外投資只能承擔有限責任，即以其出資為限承擔市場風險和債務責任。因此，農村集體經濟組織不能成為合伙企業中的普通合伙人。值得關注的是，如果農村集體經濟組織與被投公司存在人格混同情形，應當適用公司人格否定規則即由農村集體經濟組織對被投公司債務承擔連帶責任，還是農村集體經濟組織仍受“有限責任”保護，尚待實踐考證。其二，農村集體經濟組織對外投資，屬于應當由成員大會或成員代表大會經全體成員或全體成員代表三分之二以上同意方可通過的決策事項。其三，《農村集體經濟組織法》鼓勵農村集體經濟組織探索通過經營性財產參股方式發展新型農村集體經濟。按照該法對經營性財產的界定，除了以貨幣資金，農村集體經濟組織還有權用可以依法入市、流轉的財產用益物權、建筑物所有權、無形資產、股權等非貨幣資產作價入股。
滬公網安備 31010402007129號
