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按照憲法和土地管理法的規定，中國土地所有者分為兩類，一類是國家，“城市市區的土地屬于國家所有”；一類是集體，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。” 按照2004年《土地管理法》第43條的規定，“任何單位和個人的建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，盡管2019年8月全國人大常委會對《土地管理法》的修改，取消了該條規定，但由于路徑依賴，集體所有的土地上市交易范圍仍然很小，所以征收集體所有土地變為國有土地仍然是主要的供地模式。實際上，中國城市化擴張之路，就一條不斷征收土地的過程。在這個過程中，大量集體土地經過征收，變為國有土地，并出讓給大大小小的開發商。
集體土地主要分為兩類，一類是農用地，主要為耕地，以及園地、林地、牧草地、養捕水面、農田水利設施用地等；另一類是建設用地，主要表現宅基地，另外還有公益性公共設施用地和經營性用地。對集體土地的征收，包括對各種形態集體土地的征收。限于篇幅，本文僅針對農村宅基地征收以及補償，作一研究探討。
一、宅基地征收的法理依據
英國約翰?洛克曾說：沒有私人物權的地方，就沒有公正。人們聯合組成國家并置身于政府管理之下的重大和主要目的，是保護他們的私人財產。基于此，首先要回答的問題是，國家憑什么能夠征收集體所有的土地？理由是基于公共利益的需要。我國法律作出明確規定。
《中華人民共和國憲法》第10條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”
《中華人民共和國物權法》第42條第一款規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”
《中華人民共和國土地管理法》第2條第四款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”
特別是2019年8月全國人大常委會對《土地管理法》修改，增加了征收集體所有土地時對“公共利益”界定，規定在第45條：“為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農民集體所有的土地的，可以依法實施征收：
（一）軍事和外交需要用地的；
（二）由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎設施建設需要用地的；
（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、生態環境和資源保護、防災減災、文物保護、社區綜合服務、社會福利、市政公用、優撫安置、英烈保護等公共事業需要用地的；
（四）由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要用地的；
（五）在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的；
（六）法律規定為公共利益需要可以征收農民集體所有的土地的其他情形。”
公共利益具極大的抽象性和不確定性，它涉及對諸多價值矛盾因素的權衡。我國立法機關在《物權法》中回避了對公共利益的具體規定，2004年的《土地管理法》也沒有對土地征收的“公共利益”范圍進行界定，加之集體建設用地不能直接進入市場，使土地征收成為各項建設使用土地的唯一渠道，導致征地規模不斷擴大，被征地農民的合法權益和長遠生計得不到有效的保障，產生了很多侵犯農民權利的事件，給社會穩定帶來很大隱患。2019年新修訂的《土地管理法》，所增加的第45條，首次對土地征收的公共利益進行界定，采取列舉方式明確六種情形。這一規定將有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征地權，從而促進社會和諧。
二、宅基地征收的程序
對于宅基地及其上房屋征收程序，這一重大財產處分行為，法律規定語焉不詳。2019年修法時，將原《土地管理法》第46條、第48條合并修訂作為第47條，對集體土地征收的范圍作了相對詳細的規定。梳理第47條的規定，征收集體土地應遵循以下程序（步驟）：
（1）土地現狀調查和社會穩定風險評估。
（2）《擬征地補償安置方案》公告。方案包括征收范圍、土地現狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等內容。公告時間至少30日。
（3）聽取意見。提意見的主體為：農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人。形式應該包括書面意見和口頭意見。
（4）召開聽證會。第47條規定的條件是“多數被征地的農村集體經濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規規定的”，實踐中可以擴大適用，對所有征地方案均召開聽證會。
（5）修改方案。根據聽取的意見和聽證會的意見，對方案作出修改。
（6）權屬登記。擬征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持不動產權屬證明材料辦理補償登記。
（7）補償費用足額到位。縣級以上地方人民政府應當組織有關部門測算并落實有關費用，保證足額到位。實踐中，一般是自籌資金部分到位，貸款部分由銀行或銀團批準予以貸款。
（8）簽訂協議。由征收部門與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償、安置等簽訂協議。由于還未獲得上級政府批準，這個補償安置協議應該是附生效條件的協議。
第47條還規定：“個別確實難以達成協議的，應當在申請征收土地時如實說明”。對于未達成協議的比例（或者說簽訂協議的比例），土地管理法未作明確規定，各個地方在實踐中可以地方性法規、規章或者規范性文件予以規定。
（9）縣級以上地方人民政府方可申請征收土地。這項規定意思不明，是向誰申請征收土地？實際上是報上級部門批準，將原來的征地批后公告改為征地批前公告。
三、征收宅基地的補償
由公共利益的需要而導致的負擔應該由公眾來分擔。在土地征收中，對于農民及農民集體因其土地征收而導致的利益損失應通過公正補償予以彌補。《土地管理法》第48條第一款規定“征收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”，體現了公正補償的思想。
征收宅基地，應該給予哪些補償？這是被征收人最為關注的問題。我國法律并沒有對征收宅基地作出專門規定，而是由《土地管理法》第48條第二款、第四款作出籠統規定：“征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農民的社會保障費用”，“對其中的農村村民住宅，……并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償”。地方性法規或規章對“農村村民住宅、其他地上附著物”補償有更詳盡規定，如《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》（滬府發〔2011〕75號）、《杭州市征收集體所有土地房屋補償條例》等，有的地方性法規部分涵蓋了對宅基地使用權補償的規定，有的則予以忽略。
綜合以上規定，對征收宅基地及地上住宅、附著物的補償應該包括以下內容：
（一）土地補償費。該項補償，是對被征收土地本身的補償。《土地管理法實施條例》第26條規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”，并不歸被征收宅基地的農民所有。
（二）安置補助費。安置補助費是針對安置因征地引起的失業農民的組織予以的補助。《土地管理法實施條例》第26條第二款規定：“需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。”
對于以上兩項的費用標準，《土地管理法》第48條第三款規定：“征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市通過制定公布區片綜合地價確定。制定區片綜合地價應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素，并至少每三年調整或者重新公布一次。”由于綜合地價，是基于土地原用途來制訂的，而不是將來出讓后用途制訂，所以整體上仍然偏低。
（三）村民住宅及其他附著物補償費。地方性法規或者規章，如《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》（滬府發〔2011〕75號）、《杭州市征收集體所有土地房屋補償條例》，均規定是對該部分的補償，內容比較詳盡。
（四）搬遷費和臨時安置費。如《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》第15條規定：“征地房屋補償，還應當對宅基地使用人或者居住房屋所有人補償搬家補助費、設備遷移費、過渡期內的臨時安置補助費，具體標準由區（縣）人民政府制定。”
（五）各種補貼、獎勵。地方政府為了鼓勵簽約、搬遷，還給予各種補貼和獎勵。按一般人的理解，補貼和獎勵在總征收費用應該是小部分。但實踐中，各種補貼和獎勵的費用總和往往超過前述四項補償總額。
以上海市某城中村征收方案為例，補貼和獎勵有以下名目：價格補貼、購房補貼獎、搬遷面積獎、搬遷證獎、申購面積補貼、特殊照顧面積（獨生子女等）、提前搬遷獎、核定建筑面積補貼、家用設施移裝補貼費、個體工商戶補貼、《煙草專賣零售許可證》補貼、無證建筑材料補貼、墓穴遷移補貼、鴿棚補貼、裝修補貼等。
需補充說明的是，青苗補償費和被征地農民的社會保障費用，系發生在征收農用地時所給予的補償，在征收宅基地時并不發生。
四、對宅基地使用權補償的評析
梳理完對宅基地征收的補償后，會發現一個很有意思的問題：在國家正式法律規定中，根本沒有對宅基地使用權的補償項目。在《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》第10條第二款規定的《征地房屋補償方案》中，包括了“土地使用權基價”，但它是依附于房屋之上，并補償金額在整個補償款項中所占比例較小。這對于被征收宅基地農民而言非常不公平的，特別是對于那種宅基地面積較大、地上房屋面積較小的農民更是不公平，很多訴訟以及各種形式的抗爭也來源于此。
對于多數農民而言，特別是對于已經或者可能被征收宅基地的城市郊區農民而言，宅基地相對耕地而言，是更重要的財產。我國《物權法》第13章設專章，把“宅基地使用權”列為一項重要的用益物權，并且農民的宅基地是沒有期限限制可長期使用的，而在征收時卻沒有對該項權利作出明確補償，無疑是立法上的一個重大缺憾。
立法之所以如此安排，有其深厚的意識形態原因。在社會主義公有制改造完成后，在相當長的一段時間內，我國不承認土地的價值及其商品屬性，而是把它當做一種自然資源，實行土地無償使用制度，特點是“地不計價、地隨房走”，即土地使用權不作為財產計算其價值，只能被動地在地上建筑物、附著物的權利轉移時隨同轉移，其財產的獨立性無從體現出來。（參見王達著：《國有土地上房屋征收與補償條例解讀》第31頁。）雖然自1990年國務院頒布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》開始，允許國有土地土地使用權進行出讓、轉讓。但土地使用權轉讓仍然受到嚴格限制，在意識形態上杜絕形成土地買賣的視覺。在拆遷制度，以及其后的國有土地上房屋征收時，均認為是對房屋的補償，同樣回避了對類似重要用益物權——建設用地使用權進行補償問題。
對宅基地使用權不予補償的另一個重要理由是：宅基地是村集體無償分配的，征收之后仍可以由村集體另行無償分配。地方性法規/規章的立法規定亦體現了這一思路。例如，《杭州市征收集體所有土地房屋補償條例》對農民住宅的征收補償規定了兩種方式，即遷建安置或者調產安置，并且把遷建安置作為第一種安置方式。遷建安置，即是由村民委員會負責另行分配宅基地，由被征收人復建住宅。在實踐中，對于道路拓寬、水利設施拓寬需要征收零星幾戶農民住宅的，這種重新分配宅基地的安置方式能夠實現。但大規模成片開發，是對整個村民小組（自然村莊）或者整個行政村或者整個“城中村”改造，村集體甚至鄉（鎮）集體都再沒有土地供給村民用作宅基地，成套住宅安置或者貨幣化安置成為主流。在這種情況下，不對村民的宅基地使用權予以補償，無疑是不公平的。
地方性法規在補償時有這方面的考慮，《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》對于被征地的村或者村民小組建制撤銷的、不具備易地建房條件的區域（即不能再給村民無償分配宅基地的所有情形），在補償中增加“同區域新建多層商品住房每平方米建筑面積的土地使用權基價”。但是，該規定仍然不是對宅基地使用權的補償，第一，它是多層商住房土地使用權基價，相對于宅基地轉換為國有土地后出讓價格嚴重偏低；第二，補償計算公式仍然是以房屋建筑面積為計算標準，計算公式為：貨幣補償金額=（房屋建安重置結合成新單價+同區域新建多層商品住房每平方米建筑面積的土地使用權基價+價格補貼）×房屋建筑面積。
無論是國有土地上房屋征收，還上宅基地的征收，政府征收獲取的目標均不是房屋，而是土地（或者說土地使用權）。雖然房地產市場上，大家表面上購買的是房屋，但實際上購買的是土地使用權及房屋。由于級差地租的存在，升值是的土地（或者說土地使用權），而不是房屋，房屋本身是在不斷折舊的。如同上面的計算公式，在宅基地被征收時，是以“房屋建安重置結合成新單價”來計算的，即為結合折舊的重置價格。站在宅基地使用權人的角度來看，即使無償分配所得（從歷史實際來看，大多宅基地不是無償獲得的，本人或者前輩付出了購買成本或者開發成本。限于篇幅，本文不作展開討論），征收行為使宅基地使用權人本來擁有的土地使用權益現在失去了，并且一去不復返，難道不需要給予補償嗎？不補償土地使用權的后果，導致實踐中征收的困難。
例如，同樣是120平方米土地使用面積，由于各種原因，有的村/居民在土地建造一層房屋100平方米，有的村/居民建造了三層房屋共300平方米，補償相差兩倍。從被征收人的角度來看，建造一層房屋的村/居民認為不公平，就抗拒征收，最后可能產生強拆、上訪等不穩定問題；從征收人的角度來看，其獲得同樣120平方米的土地，征收成本是差異巨大，但是其出售（多以拍賣形式）價格卻是一樣的。
令人欣喜的是，最高人民法院以判例形式肯認了宅基地使用權應該給予補償。（2017）最高法行申3063號《行政裁定書》判詞指出：“就宅基地的征收補償而言，土地管理法雖然沒有明確規定，但需要特別考慮的是宅基地不同于農用地和建設用地的特殊用途——居住功能，征收補償除包括一般土地補償和地上房屋補償外，應當體現出對被征收宅基地使用權承載的居住權益的特殊安排。結合土地管理法和物權法關于宅基地所包含權益和歸屬主體的規定，……作為宅基地使用權人的農民個人，應當獲得宅基地使用價值——居住功能的相應補償或者安置。”希望將來再次修改土地管理法時，能夠將最高法院的裁決精神納入到立法中，明確規定給予宅基地使用權補償。
滬公網安備 31010402007129號
