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2025年3月7日上午，由上海律協(xié)城市更新（征收）專業(yè)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“城更委”）主辦、上海市建緯律師事務(wù)所（以下簡(jiǎn)稱“建緯所”）承辦的城市更新專題研討會(huì)順利召開。本次研討會(huì)聚焦舊商業(yè)設(shè)施更新、歷史建筑風(fēng)貌保護(hù)、低效用地再開發(fā)、舊住房改造四大核心議題，邀請(qǐng)上海市律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、建緯所主任邵萬權(quán)律師，上海律協(xié)房地產(chǎn)專業(yè)委員會(huì)委員羅凱中律師及城更委核心成員參與分享與研討，50余名城更領(lǐng)域?qū)崉?wù)律師、干事及秘書參會(huì)。研討會(huì)通過“主題演講+圓桌對(duì)話+自由交流”的形式，深度剖析城市更新實(shí)務(wù)中的法律難點(diǎn)與政策適配問題，為上海城市更新的法治化推進(jìn)提供專業(yè)思路。本文結(jié)合研討會(huì)核心內(nèi)容，從多維度梳理城市更新領(lǐng)域的實(shí)務(wù)要點(diǎn)與法治保障路徑。
一、開幕致辭：上海城市更新的法治使命與律師角色定位
上海市律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、建緯所主任邵萬權(quán)律師為研討會(huì)致開幕詞，立足上海城市發(fā)展戰(zhàn)略，明確城市更新的核心價(jià)值與律師的專業(yè)使命，為整場(chǎng)研討會(huì)奠定“實(shí)務(wù)導(dǎo)向、法治賦能”的基調(diào)。
邵萬權(quán)會(huì)長(zhǎng)指出，上海作為改革開放前沿城市與長(zhǎng)三角一體化核心引擎，當(dāng)前已進(jìn)入“存量提質(zhì)”的城市發(fā)展新階段——從“外延擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵提升”，城市更新成為推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵抓手。據(jù)上海市住建委數(shù)據(jù)，2025年上海城市更新重點(diǎn)覆蓋舊住房改造、舊商業(yè)設(shè)施升級(jí)、歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)、低效工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型四大領(lǐng)域，計(jì)劃完成舊住房成套改造2.8萬戶、舊商業(yè)設(shè)施更新120萬㎡、歷史建筑修繕50處，低效用地再開發(fā)面積突破3000畝。在此背景下，如何平衡“歷史風(fēng)貌保護(hù)與商業(yè)活力注入”“公共利益推進(jìn)與個(gè)體權(quán)益保障”“政策落地效率與法律程序合規(guī)”，成為上海律師面臨的重要課題。
針對(duì)城更委的工作價(jià)值，邵萬權(quán)會(huì)長(zhǎng)給予高度肯定。他強(qiáng)調(diào)，城更委自成立以來，始終以“專業(yè)深耕”為核心，通過三大舉措推動(dòng)城更領(lǐng)域法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化：一是制定《律師辦理上海市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償法律業(yè)務(wù)操作指引》，明確城更法律服務(wù)的流程與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；二是編撰《國有土地不動(dòng)產(chǎn)征收案例集》，梳理典型案件的裁判邏輯，為實(shí)務(wù)提供參考；三是常態(tài)化開展培訓(xùn)研討，搭建“理論-實(shí)務(wù)”交流平臺(tái)，累計(jì)覆蓋律師超2000人次。這些工作不僅提升了上海律師在城更領(lǐng)域的專業(yè)素養(yǎng)，更為城市更新項(xiàng)目的合規(guī)推進(jìn)提供了法治支撐。
二、主題分享：城市更新核心領(lǐng)域的實(shí)務(wù)難點(diǎn)與法治突破
本次研討會(huì)的主題分享環(huán)節(jié)，四位資深律師分別圍繞舊商業(yè)設(shè)施更新、歷史建筑風(fēng)貌保護(hù)、低效用地再開發(fā)三大議題展開深度解讀，結(jié)合政策法規(guī)與實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，拆解領(lǐng)域內(nèi)的核心難點(diǎn)與應(yīng)對(duì)路徑。
（一）舊商業(yè)設(shè)施更新：產(chǎn)權(quán)、合同與政策的協(xié)同適配
建緯所合伙人、城更委委員鄒翊律師以《舊商業(yè)設(shè)施更新案例討論》為題，聚焦上海舊商業(yè)設(shè)施更新的實(shí)務(wù)痛點(diǎn)，從產(chǎn)權(quán)、合同、政策三個(gè)維度梳理法律問題的解決思路，強(qiáng)調(diào)在《上海市城市更新條例》框架下實(shí)現(xiàn)“靈活突破與合規(guī)推進(jìn)”的平衡。
1.舊商業(yè)設(shè)施更新的核心難點(diǎn)解析
鄒翊律師指出，上海舊商業(yè)設(shè)施更新主要面臨五大實(shí)務(wù)難點(diǎn)，這些問題在南京路、淮海路等傳統(tǒng)商圈及社區(qū)商業(yè)中心的更新項(xiàng)目中尤為突出：
-產(chǎn)權(quán)分散問題：多數(shù)舊商業(yè)設(shè)施建設(shè)于上世紀(jì)90年代，存在“一鋪多主”“小業(yè)主眾多”的情況，部分項(xiàng)目小業(yè)主數(shù)量甚至超過50戶。由于小業(yè)主對(duì)更新方案（如改造后的業(yè)態(tài)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）意見分歧大，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)歸集困難，項(xiàng)目推進(jìn)停滯。例如，部分小業(yè)主傾向于“保留產(chǎn)權(quán)并獲取租金收益”，部分則希望“出售產(chǎn)權(quán)獲得現(xiàn)金補(bǔ)償”，訴求差異直接影響更新方案的通過。
-承租合同約束力問題：舊商業(yè)設(shè)施普遍存在長(zhǎng)期租賃合同，部分合同租期長(zhǎng)達(dá)10-20年，且約定了“不可轉(zhuǎn)租”“租金固定”等條款。在更新過程中，若需提前終止合同或調(diào)整租賃條件，易引發(fā)承租人與出租人（小業(yè)主或運(yùn)營方）的糾紛。此外，部分承租人已對(duì)商鋪進(jìn)行裝修投入，更新導(dǎo)致的裝修損失賠償標(biāo)準(zhǔn)也成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)。
-小業(yè)主格式合同效力問題：早期舊商業(yè)設(shè)施銷售時(shí)，開發(fā)商常使用格式合同，約定“統(tǒng)一運(yùn)營管理”“更新需經(jīng)開發(fā)商同意”等條款。隨著時(shí)間推移，部分格式條款與現(xiàn)行《民法典》《上海市城市更新條例》的規(guī)定存在沖突，如“限制小業(yè)主自主參與更新決策”的條款，其效力認(rèn)定成為實(shí)務(wù)中的爭(zhēng)議點(diǎn)。
-《民法典》業(yè)主請(qǐng)求權(quán)的適用問題：《民法典》第278條規(guī)定，業(yè)主共同決定事項(xiàng)需經(jīng)“雙三分之二參與表決+雙過半同意”（部分事項(xiàng)需雙三分之二同意）。在舊商業(yè)設(shè)施更新中，涉及“拆除重建”“外立面改造”“用途調(diào)整”等事項(xiàng)時(shí)，如何適用該條款存在疑問——例如，“外立面改造”是否屬于“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”，需按更高表決比例通過；若部分業(yè)主拒絕參與表決，是否影響決議效力。
-拆除重建類更新的實(shí)施問題：拆除重建是舊商業(yè)設(shè)施“提質(zhì)升級(jí)”的重要方式，但面臨規(guī)劃審批、資金籌措、風(fēng)險(xiǎn)防控三大難題。規(guī)劃層面，需符合城市總體規(guī)劃及商業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃，部分項(xiàng)目因“容積率調(diào)整”“建筑高度限制”無法通過審批；資金層面，拆除重建成本高，需平衡政府補(bǔ)貼、企業(yè)投資、小業(yè)主出資的比例；風(fēng)險(xiǎn)層面，拆除過程中的安全責(zé)任、重建后的產(chǎn)權(quán)分配均需明確約定，避免后續(xù)糾紛。
2.舊商業(yè)設(shè)施更新的法治突破路徑
針對(duì)上述難點(diǎn)，鄒翊律師提出需在《上海市城市更新條例》框架下，結(jié)合《民法典》相關(guān)規(guī)則，采取“分類施策、靈活適配”的策略：
-產(chǎn)權(quán)歸集的路徑選擇：根據(jù)小業(yè)主訴求差異，設(shè)計(jì)“保留產(chǎn)權(quán)”“出售產(chǎn)權(quán)”“份額置換”三種歸集模式。“保留產(chǎn)權(quán)”模式下，小業(yè)主可選擇“持有改造后的商鋪產(chǎn)權(quán)”，并與運(yùn)營方簽訂委托經(jīng)營合同；“出售產(chǎn)權(quán)”模式下，由政府平臺(tái)公司或市場(chǎng)化主體按公允價(jià)格收購小業(yè)主產(chǎn)權(quán)，收購價(jià)格需經(jīng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)核算；“份額置換”模式下，小業(yè)主將產(chǎn)權(quán)折算為“更新項(xiàng)目份額”，待項(xiàng)目運(yùn)營后按份額獲取收益。同時(shí)，可借助“零星更新”政策（《上海市城市更新條例》第23條），對(duì)產(chǎn)權(quán)分散的項(xiàng)目簡(jiǎn)化審批流程，允許分階段推進(jìn)更新。
-承租合同糾紛的化解：對(duì)于未到期的租賃合同，優(yōu)先通過“協(xié)商解除”方式處理，約定“提前解約補(bǔ)償款”（通常為3-6個(gè)月租金）及“裝修損失賠償”（按裝修殘值核算）；若協(xié)商不成，可依據(jù)《民法典》第533條“情勢(shì)變更”原則，主張因城市更新導(dǎo)致合同目的無法實(shí)現(xiàn)，請(qǐng)求法院變更或解除合同。此外，律師需協(xié)助當(dāng)事人審查合同條款的效力，對(duì)違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的格式條款，可主張無效或撤銷。
-業(yè)主請(qǐng)求權(quán)的精準(zhǔn)適用：結(jié)合《上海市城市更新條例》及司法實(shí)踐，明確不同更新事項(xiàng)的表決要求——“外立面改造”“內(nèi)部裝修”等不改變建筑主體結(jié)構(gòu)的事項(xiàng)，適用“雙三分之二參與表決+雙過半同意”；“拆除重建”“用途調(diào)整（如商業(yè)改辦公）”等重大事項(xiàng)，需適用“雙三分之二參與表決+雙三分之二同意”。對(duì)于拒絕參與表決的業(yè)主，可通過“書面通知+公告”方式催告，催告后仍不參與的，視為“放棄表決權(quán)”，不影響決議的效力。
（二）歷史建筑和風(fēng)貌保護(hù)：體系分類與法律盡調(diào)要點(diǎn)
建緯所羅凱中律師（上海律協(xié)房地產(chǎn)專業(yè)委員會(huì)委員）以《城市更新中的歷史建筑和風(fēng)貌保護(hù)問題》為題，系統(tǒng)梳理我國歷史建筑保護(hù)的“兩類三級(jí)”體系，明確不同保護(hù)等級(jí)的法律要求，并重點(diǎn)解析城市更新項(xiàng)目中歷史建筑保護(hù)的法律盡調(diào)要點(diǎn)。
1.歷史建筑保護(hù)的“兩類三級(jí)”體系與法律依據(jù)
羅凱中律師指出，我國歷史建筑保護(hù)形成了“文物保護(hù)單位”與“歷史建筑”兩大類別，細(xì)分為三級(jí)（國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)），不同類別、級(jí)別的建筑適用不同的法律法規(guī)與保護(hù)要求，這是城市更新中開展保護(hù)工作的基礎(chǔ)：
-第一類：文物保護(hù)單位（三級(jí)）
依據(jù)《中華人民共和國文物保護(hù)法》《文物保護(hù)法實(shí)施條例》管理，分為國家級(jí)（全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位）、省級(jí)（省級(jí)文物保護(hù)單位）、市級(jí)（市級(jí)文物保護(hù)單位）三級(jí)。此類建筑的保護(hù)要求最為嚴(yán)格：其一，保護(hù)范圍與建設(shè)控制地帶需經(jīng)政府劃定，范圍內(nèi)禁止進(jìn)行“可能影響文物安全”的建設(shè)工程；其二，修繕、改造需經(jīng)相應(yīng)級(jí)別的文物行政部門批準(zhǔn)，且需由具備“文物保護(hù)工程資質(zhì)”的單位實(shí)施；其三，活化利用需符合“不改變文物原狀”原則，禁止開展與文物保護(hù)目的相悖的活動(dòng)（如破壞性商業(yè)開發(fā)）。
-第二類：歷史建筑（市級(jí)為主）
依據(jù)《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》及地方規(guī)定（如《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》）管理，以上海市為例，歷史建筑分為“優(yōu)秀歷史建筑”（市級(jí)）和“一般歷史建筑”，保護(hù)要求低于文物保護(hù)單位，但高于普通建筑：其一，外立面、主體結(jié)構(gòu)、特色構(gòu)件（如雕花、門窗）不得擅自改變，修繕需遵循“修舊如故”原則；其二，活化利用范圍更廣，可用于商業(yè)、文化、辦公等用途，但需經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)；其三，改造費(fèi)用可申請(qǐng)政府補(bǔ)貼，部分項(xiàng)目還可享受“容積率獎(jiǎng)勵(lì)”“稅收優(yōu)惠”等政策。
羅凱中律師特別強(qiáng)調(diào)，城市更新項(xiàng)目中需先明確建筑的保護(hù)類別與級(jí)別——若誤將“文物保護(hù)單位”按“普通建筑”處理，可能面臨行政罰款、項(xiàng)目停工等風(fēng)險(xiǎn)；若過度保護(hù)“一般歷史建筑”，則可能增加更新成本，影響項(xiàng)目效益。
2.歷史建筑保護(hù)的法律盡調(diào)核心要點(diǎn)
在城市更新項(xiàng)目的法律盡調(diào)中，歷史建筑保護(hù)是重點(diǎn)環(huán)節(jié)，羅凱中律師提出需圍繞五大要點(diǎn)開展盡調(diào)工作，確保項(xiàng)目合規(guī)：
-保護(hù)要素摸排：通過查詢文物行政部門、規(guī)劃部門的官方檔案，明確歷史建筑的保護(hù)范圍、保護(hù)要素（如外立面、特色構(gòu)件、內(nèi)部空間布局）、禁止行為清單。例如，某優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)要素包括“清水磚墻外立面”“木質(zhì)格柵門窗”“內(nèi)部旋轉(zhuǎn)樓梯”，更新中不得對(duì)這些要素進(jìn)行破壞。
-歷史文化風(fēng)貌區(qū)整體保護(hù)：若項(xiàng)目位于歷史文化風(fēng)貌區(qū)內(nèi)，需審查項(xiàng)目是否符合風(fēng)貌區(qū)的整體保護(hù)要求，包括建筑高度、體量、風(fēng)格、色彩等。例如，上海新天地所在的歷史文化風(fēng)貌區(qū)，要求新建建筑高度不超過12米，風(fēng)格與石庫門建筑保持一致。
-保護(hù)范圍擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)：部分歷史建筑可能因“考古發(fā)現(xiàn)”“歷史價(jià)值重新評(píng)估”被擴(kuò)大保護(hù)范圍，需查詢最新的保護(hù)規(guī)劃，評(píng)估范圍擴(kuò)大對(duì)項(xiàng)目的影響。例如，某舊廠房更新項(xiàng)目中，原有歷史建筑的保護(hù)范圍為建筑本體，后因發(fā)現(xiàn)“民國時(shí)期工業(yè)設(shè)備遺跡”，保護(hù)范圍擴(kuò)大至設(shè)備所在區(qū)域，導(dǎo)致項(xiàng)目規(guī)劃需重新調(diào)整。
-多層級(jí)保護(hù)規(guī)劃銜接：歷史建筑保護(hù)涉及國家、省、市三級(jí)規(guī)劃，需審查項(xiàng)目是否符合所有層級(jí)規(guī)劃的要求，避免“下級(jí)規(guī)劃違反上級(jí)規(guī)劃”的情況。例如，某省級(jí)歷史建筑的保護(hù)規(guī)劃要求“禁止商業(yè)開發(fā)”，但市級(jí)規(guī)劃允許“適度商業(yè)活化”，此時(shí)需以省級(jí)規(guī)劃為準(zhǔn)。
-實(shí)地踏勘驗(yàn)證：盡調(diào)中需進(jìn)行實(shí)地踏勘，核實(shí)歷史建筑的現(xiàn)狀（如是否存在損壞、是否有擅自改造痕跡），并與檔案記錄比對(duì)。若發(fā)現(xiàn)現(xiàn)狀與檔案不符（如外立面被擅自刷漆、內(nèi)部結(jié)構(gòu)被改動(dòng)），需評(píng)估整改成本及合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。
（三）低效用地再開發(fā)與閑置土地收回：政策體系與權(quán)責(zé)劃分
城更委副主任武順華律師以《城市更新中的低效用地再開發(fā)與閑置土地收回》為題，系統(tǒng)梳理上海低效用地再開發(fā)的政策法規(guī)體系，剖析低效用地的現(xiàn)狀與成因，明確閑置土地認(rèn)定的權(quán)責(zé)邊界，并提出律師在其中的服務(wù)路徑。
1.低效用地再開發(fā)的政策體系與現(xiàn)狀分類
武順華律師指出，上海已構(gòu)建起“法規(guī)+規(guī)章+政策文件”的低效用地再開發(fā)政策體系，核心文件包括《上海市城市更新條例》《上海市低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)政策工具箱（1.0版）》《關(guān)于推進(jìn)低效建設(shè)用地再開發(fā)的實(shí)施意見》，這些文件為低效用地再開發(fā)提供了明確的政策依據(jù)。
從現(xiàn)狀分類來看，上海低效用地主要包括四類，不同類型的成因與再開發(fā)路徑存在差異：
-低效工業(yè)用地：占比最高（約60%），主要指投資強(qiáng)度、容積率、稅收貢獻(xiàn)未達(dá)到《上海市產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)》的工業(yè)用地。成因包括“企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)滯后”（如傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能過剩）、“土地利用效率低”（如單層廠房占比高）、“產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃不符”（如位于城市核心區(qū)的工業(yè)用地）。
-閑置商業(yè)用地：主要指已出讓但未按約定開發(fā)的商業(yè)用地，或已開發(fā)但運(yùn)營效益差（如空置率超過50%）的商業(yè)用地。成因包括“市場(chǎng)環(huán)境變化”（如商圈轉(zhuǎn)移導(dǎo)致商業(yè)活力下降）、“資金鏈斷裂”（如開發(fā)商無力推進(jìn)開發(fā)）、“規(guī)劃調(diào)整”（如周邊規(guī)劃從“商業(yè)核心區(qū)”調(diào)整為“生態(tài)保護(hù)區(qū)”）。
-低效公共設(shè)施用地：指功能老化、服務(wù)能力不足的公共設(shè)施用地（如老舊醫(yī)院、學(xué)校、菜市場(chǎng)）。成因包括“建設(shè)年代久遠(yuǎn)”（如設(shè)施不符合現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)）、“人口結(jié)構(gòu)變化”（如社區(qū)人口減少導(dǎo)致設(shè)施閑置）。
-混合低效用地：指同時(shí)包含工業(yè)、商業(yè)、居住等多種用途，且整體利用效率低的用地，常見于城鄉(xiāng)結(jié)合部。成因包括“規(guī)劃混亂”（如缺乏統(tǒng)一的功能布局）、“產(chǎn)權(quán)復(fù)雜”（如多主體共有土地）。
2.閑置土地認(rèn)定的權(quán)責(zé)劃分與糾紛化解
閑置土地收回是低效用地再開發(fā)的重要環(huán)節(jié)，武順華律師結(jié)合《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號(hào)）及上海實(shí)踐，明確閑置土地認(rèn)定的權(quán)責(zé)邊界：
-政府責(zé)任導(dǎo)致的閑置：包括“規(guī)劃調(diào)整”（如土地用途、容積率調(diào)整導(dǎo)致開發(fā)條件變化）、“基礎(chǔ)設(shè)施配套滯后”（如道路、水電未接通）、“土地權(quán)屬爭(zhēng)議”（如政府未解決土地抵押、查封問題）等情形。此類閑置，政府不得無償收回土地，需與企業(yè)協(xié)商解決方案（如調(diào)整規(guī)劃、延長(zhǎng)開發(fā)期限、給予補(bǔ)償）。
-企業(yè)責(zé)任導(dǎo)致的閑置：包括“資金鏈斷裂”（如企業(yè)無力支付開發(fā)資金）、“未按約定時(shí)間開發(fā)”（如超過出讓合同約定的動(dòng)工期限滿1年未動(dòng)工）、“擅自改變土地用途”（如工業(yè)用地擅自改為商業(yè)用地）等情形。此類閑置，政府可按規(guī)定征收土地閑置費(fèi)，滿2年未動(dòng)工的，可無償收回土地使用權(quán)。
武順華律師強(qiáng)調(diào)，閑置土地認(rèn)定的核心是“證據(jù)收集與責(zé)任劃分”，需從三個(gè)維度開展工作：其一，審查土地出讓合同、規(guī)劃文件、政府承諾函等資料，明確雙方的權(quán)利義務(wù)；其二，收集“政府行為導(dǎo)致閑置”的證據(jù)（如規(guī)劃調(diào)整通知、基礎(chǔ)設(shè)施配套延遲的證明）；其三，核實(shí)企業(yè)的開發(fā)進(jìn)度（如是否辦理施工許可證、是否實(shí)際動(dòng)工），判斷企業(yè)是否存在違約行為。
3.律師在低效用地再開發(fā)中的服務(wù)路徑
針對(duì)不同主體，武順華律師提出律師的差異化服務(wù)路徑：
-服務(wù)企業(yè)端：其一，開展盡職調(diào)查，識(shí)別低效用地的產(chǎn)權(quán)瑕疵、政策限制、閑置風(fēng)險(xiǎn)；其二，協(xié)助企業(yè)構(gòu)建證據(jù)鏈，若因政府責(zé)任導(dǎo)致閑置，收集證據(jù)主張補(bǔ)償或延期開發(fā)；其三，參與補(bǔ)償方案磋商，為企業(yè)爭(zhēng)取合理的補(bǔ)償（如土地增值收益分成、規(guī)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)）；其四，設(shè)計(jì)再開發(fā)交易結(jié)構(gòu)，如“土地置換”“合作開發(fā)”“股權(quán)轉(zhuǎn)讓”，確保交易合規(guī)。
-服務(wù)政府端：其一，審查閑置土地收回程序的合法性，包括“閑置認(rèn)定通知送達(dá)”“聽證程序組織”“收回決定作出”等環(huán)節(jié)；其二，協(xié)助構(gòu)建市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制，避免“行政強(qiáng)制收回”引發(fā)的糾紛；其三，預(yù)防行政爭(zhēng)議，為政府提供法律意見，確保收回行為符合《行政強(qiáng)制法》《土地管理法》的規(guī)定；其四，參與再開發(fā)項(xiàng)目的政策制定，為“容積率獎(jiǎng)勵(lì)”“稅收優(yōu)惠”等政策提供合規(guī)性審查。
武順華律師最后指出，低效用地再開發(fā)是“城市更新的重要抓手”，也是“土地資源集約利用的關(guān)鍵路徑”。上海作為土地資源稀缺的城市，需通過法治化手段推動(dòng)低效用地“提質(zhì)增效”，而律師的專業(yè)服務(wù)將在其中發(fā)揮“橋梁與保障”作用——既要協(xié)助政府規(guī)范行政行為，也要維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，推動(dòng)形成“政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的再開發(fā)模式。
三、圓桌討論：舊住房更新改造的實(shí)務(wù)難點(diǎn)與平衡路徑
主題演講結(jié)束后，建緯所合伙人任博峰律師主持圓桌討論環(huán)節(jié)，城更委委員金毓、焦士雷、吳華彥、高興發(fā)四位律師圍繞《舊住房更新改造實(shí)務(wù)難點(diǎn)》展開深度對(duì)話，聚焦“家庭個(gè)體權(quán)益與社會(huì)公共利益的平衡”這一核心命題，從政策銜接、律師角色、糾紛化解三個(gè)維度提出實(shí)務(wù)思路。
（一）政策銜接：舊住房更新改造的政策協(xié)同難題
圓桌討論中，金毓律師首先提出，舊住房更新改造面臨“多部門政策銜接不暢”的問題，涉及住建、規(guī)劃、財(cái)政、城管等多個(gè)部門，不同部門的政策要求可能存在沖突，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)受阻。例如，住建部門的“舊住房成套改造政策”允許適當(dāng)增加建筑面積，以實(shí)現(xiàn)“廚衛(wèi)獨(dú)用”，但規(guī)劃部門的“容積率管控政策”可能限制建筑面積增加；財(cái)政部門的“補(bǔ)貼政策”要求“居民出資比例不低于30%”，但部分老舊小區(qū)居民經(jīng)濟(jì)條件有限，難以承擔(dān)出資義務(wù)。
針對(duì)這一問題，四位律師一致認(rèn)為，需從“政策整合”與“靈活適配”兩個(gè)層面解決：其一，推動(dòng)政府建立“舊住房更新改造聯(lián)席會(huì)議制度”，由住建部門牽頭，協(xié)調(diào)規(guī)劃、財(cái)政等部門統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)，如明確“成套改造的容積率獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)”“居民出資的差異化政策”（對(duì)低保戶、殘疾人家庭減免出資比例）；其二，律師可協(xié)助政府開展“政策合規(guī)性審查”，識(shí)別不同部門政策的沖突點(diǎn)，并提出調(diào)整建議，例如，對(duì)“容積率管控與成套改造需求沖突”的情況，建議按“民生優(yōu)先”原則，適當(dāng)放寬容積率限制。
（二）權(quán)益平衡：家庭個(gè)體與社會(huì)公共利益的沖突化解
焦士雷律師指出，舊住房更新改造中最常見的矛盾是“家庭個(gè)體權(quán)益與社會(huì)公共利益的沖突”，具體表現(xiàn)為三類：一是“共有部位改造的意見分歧”，如加裝電梯時(shí)，低樓層居民因“采光影響”“噪音干擾”反對(duì)，高樓層居民因“出行需求”支持；二是“產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致的利益糾紛”，如舊住房多為共有產(chǎn)權(quán)，部分家庭成員對(duì)“改造后的產(chǎn)權(quán)分配”“補(bǔ)償款分割”存在爭(zhēng)議；三是“特殊群體的權(quán)益保障”，如老年人、殘疾人對(duì)“改造后的無障礙設(shè)施”有特殊需求，若項(xiàng)目未考慮，易引發(fā)不滿。
針對(duì)這些矛盾，四位律師提出差異化的化解路徑：
-加裝電梯等共有部位改造：采用“協(xié)商+補(bǔ)償”模式，由高樓層居民向低樓層居民支付“遮光補(bǔ)償款”“噪音補(bǔ)償款”，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由雙方協(xié)商或第三方評(píng)估確定；同時(shí)，律師可協(xié)助制定“加裝電梯協(xié)議”，明確各方的權(quán)利義務(wù)（如維護(hù)責(zé)任、費(fèi)用分擔(dān)），避免后續(xù)糾紛。
-產(chǎn)權(quán)不清糾紛：通過“確權(quán)訴訟+調(diào)解”方式處理，先由法院明確共有產(chǎn)權(quán)的份額，再通過調(diào)解協(xié)商改造方案與利益分配；對(duì)“歷史遺留的產(chǎn)權(quán)瑕疵”（如未辦理房產(chǎn)證），律師可協(xié)助補(bǔ)辦產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，為改造掃清障礙。
-特殊群體權(quán)益保障：律師可在項(xiàng)目前期開展“需求調(diào)研”，收集老年人、殘疾人的特殊需求，并反饋給政府與設(shè)計(jì)單位，推動(dòng)項(xiàng)目納入“無障礙設(shè)施”（如坡道、扶手）、“適老化改造”（如防滑地面、緊急呼叫系統(tǒng)）。
（三）律師角色：從“糾紛解決”到“全程賦能”
吳華彥、高興發(fā)律師共同強(qiáng)調(diào)，舊住房更新改造中，律師的角色需從“事后糾紛解決”轉(zhuǎn)向“全程賦能”，具體包括三個(gè)階段：
-項(xiàng)目前期：協(xié)助政府開展“政策解讀”，向居民宣傳舊住房更新的政策優(yōu)勢(shì)（如財(cái)政補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)增值）；參與“改造方案制定”，從法律角度審查方案的合規(guī)性（如是否符合規(guī)劃要求、是否侵犯居民權(quán)益）；協(xié)助開展“民意征集”，設(shè)計(jì)合理的意見收集流程（如線上問卷、線下座談會(huì)），確保居民的參與權(quán)。
-項(xiàng)目中期：參與“補(bǔ)償協(xié)商”，協(xié)助居民與政府、開發(fā)商協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；審查“改造合同”，明確施工方、監(jiān)理方、居民的權(quán)利義務(wù)；處理“臨時(shí)糾紛”（如施工擾民、工期延誤），避免矛盾升級(jí)。
-項(xiàng)目后期：協(xié)助辦理“產(chǎn)權(quán)變更登記”（如改造后建筑面積增加的產(chǎn)權(quán)登記）；制定“后續(xù)管理規(guī)約”，明確共有部位的維護(hù)責(zé)任與費(fèi)用分擔(dān)；處理“遺留糾紛”（如改造后的質(zhì)量問題、補(bǔ)償款未支付），保障項(xiàng)目順利收尾。
四、總結(jié)發(fā)言：城更委的工作方向與上海城市更新的未來路徑
城更委主任馬永健律師為研討會(huì)作總結(jié)發(fā)言，回顧本次研討會(huì)的核心成果，明確城更委未來的工作方向，并對(duì)上海城市更新的法治化推進(jìn)提出展望。
馬永健主任指出，本次研討會(huì)緊扣“舊商業(yè)設(shè)施更新、歷史建筑保護(hù)、低效用地再開發(fā)、舊住房改造”四大核心議題，內(nèi)容兼具“理論高度與實(shí)踐價(jià)值”——既梳理了政策法規(guī)的體系框架，又拆解了實(shí)務(wù)中的難點(diǎn)問題，為上海律師開展城更法律服務(wù)提供了清晰指引。
最后，馬永健主任強(qiáng)調(diào)，“城市更新之路道阻且長(zhǎng)”，上海作為超大城市，城更工作面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。未來，城更委將繼續(xù)以“專業(yè)深耕”為核心，以“服務(wù)實(shí)戰(zhàn)”為導(dǎo)向，推動(dòng)上海城市更新法律服務(wù)從“標(biāo)準(zhǔn)化”向“精細(xì)化”升級(jí)，助力上海實(shí)現(xiàn)“歷史文脈傳承與城市活力提升”的雙贏目標(biāo)，為全國城市更新的法治化推進(jìn)提供“上海樣本”。
（注：以上嘉賓觀點(diǎn)，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海律協(xié)城市更新（征收）專業(yè)委員會(huì)
執(zhí)筆：李維世 上海誓維利律師事務(wù)所