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2025年3月7日上午，由上海律協城市更新（征收）專業委員會（以下簡稱“城更委”）主辦、上海市建緯律師事務所（以下簡稱“建緯所”）承辦的城市更新專題研討會順利召開。本次研討會聚焦舊商業設施更新、歷史建筑風貌保護、低效用地再開發、舊住房改造四大核心議題，邀請上海市律師協會會長、建緯所主任邵萬權律師，上海律協房地產專業委員會委員羅凱中律師及城更委核心成員參與分享與研討，50余名城更領域實務律師、干事及秘書參會。研討會通過“主題演講+圓桌對話+自由交流”的形式，深度剖析城市更新實務中的法律難點與政策適配問題，為上海城市更新的法治化推進提供專業思路。本文結合研討會核心內容，從多維度梳理城市更新領域的實務要點與法治保障路徑。
一、開幕致辭：上海城市更新的法治使命與律師角色定位
上海市律師協會會長、建緯所主任邵萬權律師為研討會致開幕詞，立足上海城市發展戰略，明確城市更新的核心價值與律師的專業使命，為整場研討會奠定“實務導向、法治賦能”的基調。
邵萬權會長指出，上海作為改革開放前沿城市與長三角一體化核心引擎，當前已進入“存量提質”的城市發展新階段——從“外延擴張”轉向“內涵提升”，城市更新成為推動可持續發展的關鍵抓手。據上海市住建委數據，2025年上海城市更新重點覆蓋舊住房改造、舊商業設施升級、歷史風貌區保護、低效工業區轉型四大領域，計劃完成舊住房成套改造2.8萬戶、舊商業設施更新120萬㎡、歷史建筑修繕50處，低效用地再開發面積突破3000畝。在此背景下，如何平衡“歷史風貌保護與商業活力注入”“公共利益推進與個體權益保障”“政策落地效率與法律程序合規”，成為上海律師面臨的重要課題。
針對城更委的工作價值，邵萬權會長給予高度肯定。他強調，城更委自成立以來，始終以“專業深耕”為核心，通過三大舉措推動城更領域法律服務標準化：一是制定《律師辦理上海市國有土地上房屋征收與補償法律業務操作指引》，明確城更法律服務的流程與風險點；二是編撰《國有土地不動產征收案例集》，梳理典型案件的裁判邏輯，為實務提供參考；三是常態化開展培訓研討，搭建“理論-實務”交流平臺，累計覆蓋律師超2000人次。這些工作不僅提升了上海律師在城更領域的專業素養，更為城市更新項目的合規推進提供了法治支撐。
二、主題分享：城市更新核心領域的實務難點與法治突破
本次研討會的主題分享環節，四位資深律師分別圍繞舊商業設施更新、歷史建筑風貌保護、低效用地再開發三大議題展開深度解讀，結合政策法規與實務經驗，拆解領域內的核心難點與應對路徑。
（一）舊商業設施更新：產權、合同與政策的協同適配
建緯所合伙人、城更委委員鄒翊律師以《舊商業設施更新案例討論》為題，聚焦上海舊商業設施更新的實務痛點，從產權、合同、政策三個維度梳理法律問題的解決思路，強調在《上海市城市更新條例》框架下實現“靈活突破與合規推進”的平衡。
1.舊商業設施更新的核心難點解析
鄒翊律師指出，上海舊商業設施更新主要面臨五大實務難點，這些問題在南京路、淮海路等傳統商圈及社區商業中心的更新項目中尤為突出：
-產權分散問題：多數舊商業設施建設于上世紀90年代，存在“一鋪多主”“小業主眾多”的情況，部分項目小業主數量甚至超過50戶。由于小業主對更新方案（如改造后的業態、補償標準）意見分歧大，導致產權歸集困難，項目推進停滯。例如，部分小業主傾向于“保留產權并獲取租金收益”，部分則希望“出售產權獲得現金補償”，訴求差異直接影響更新方案的通過。
-承租合同約束力問題：舊商業設施普遍存在長期租賃合同，部分合同租期長達10-20年，且約定了“不可轉租”“租金固定”等條款。在更新過程中，若需提前終止合同或調整租賃條件，易引發承租人與出租人（小業主或運營方）的糾紛。此外，部分承租人已對商鋪進行裝修投入，更新導致的裝修損失賠償標準也成為爭議焦點。
-小業主格式合同效力問題：早期舊商業設施銷售時，開發商常使用格式合同，約定“統一運營管理”“更新需經開發商同意”等條款。隨著時間推移，部分格式條款與現行《民法典》《上海市城市更新條例》的規定存在沖突，如“限制小業主自主參與更新決策”的條款，其效力認定成為實務中的爭議點。
-《民法典》業主請求權的適用問題：《民法典》第278條規定，業主共同決定事項需經“雙三分之二參與表決+雙過半同意”（部分事項需雙三分之二同意）。在舊商業設施更新中，涉及“拆除重建”“外立面改造”“用途調整”等事項時，如何適用該條款存在疑問——例如，“外立面改造”是否屬于“改建、重建建筑物及其附屬設施”，需按更高表決比例通過；若部分業主拒絕參與表決，是否影響決議效力。
-拆除重建類更新的實施問題：拆除重建是舊商業設施“提質升級”的重要方式，但面臨規劃審批、資金籌措、風險防控三大難題。規劃層面，需符合城市總體規劃及商業專項規劃，部分項目因“容積率調整”“建筑高度限制”無法通過審批；資金層面，拆除重建成本高，需平衡政府補貼、企業投資、小業主出資的比例；風險層面，拆除過程中的安全責任、重建后的產權分配均需明確約定，避免后續糾紛。
2.舊商業設施更新的法治突破路徑
針對上述難點，鄒翊律師提出需在《上海市城市更新條例》框架下，結合《民法典》相關規則，采取“分類施策、靈活適配”的策略：
-產權歸集的路徑選擇：根據小業主訴求差異，設計“保留產權”“出售產權”“份額置換”三種歸集模式?！氨Ａ舢a權”模式下，小業主可選擇“持有改造后的商鋪產權”，并與運營方簽訂委托經營合同；“出售產權”模式下，由政府平臺公司或市場化主體按公允價格收購小業主產權，收購價格需經第三方評估機構核算；“份額置換”模式下，小業主將產權折算為“更新項目份額”，待項目運營后按份額獲取收益。同時，可借助“零星更新”政策（《上海市城市更新條例》第23條），對產權分散的項目簡化審批流程，允許分階段推進更新。
-承租合同糾紛的化解：對于未到期的租賃合同，優先通過“協商解除”方式處理，約定“提前解約補償款”（通常為3-6個月租金）及“裝修損失賠償”（按裝修殘值核算）；若協商不成，可依據《民法典》第533條“情勢變更”原則，主張因城市更新導致合同目的無法實現，請求法院變更或解除合同。此外，律師需協助當事人審查合同條款的效力，對違反法律強制性規定的格式條款，可主張無效或撤銷。
-業主請求權的精準適用：結合《上海市城市更新條例》及司法實踐，明確不同更新事項的表決要求——“外立面改造”“內部裝修”等不改變建筑主體結構的事項，適用“雙三分之二參與表決+雙過半同意”；“拆除重建”“用途調整（如商業改辦公）”等重大事項，需適用“雙三分之二參與表決+雙三分之二同意”。對于拒絕參與表決的業主，可通過“書面通知+公告”方式催告，催告后仍不參與的，視為“放棄表決權”，不影響決議的效力。
（二）歷史建筑和風貌保護：體系分類與法律盡調要點
建緯所羅凱中律師（上海律協房地產專業委員會委員）以《城市更新中的歷史建筑和風貌保護問題》為題，系統梳理我國歷史建筑保護的“兩類三級”體系，明確不同保護等級的法律要求，并重點解析城市更新項目中歷史建筑保護的法律盡調要點。
1.歷史建筑保護的“兩類三級”體系與法律依據
羅凱中律師指出，我國歷史建筑保護形成了“文物保護單位”與“歷史建筑”兩大類別，細分為三級（國家級、省級、市級），不同類別、級別的建筑適用不同的法律法規與保護要求，這是城市更新中開展保護工作的基礎：
-第一類：文物保護單位（三級）
依據《中華人民共和國文物保護法》《文物保護法實施條例》管理，分為國家級（全國重點文物保護單位）、省級（省級文物保護單位）、市級（市級文物保護單位）三級。此類建筑的保護要求最為嚴格：其一，保護范圍與建設控制地帶需經政府劃定，范圍內禁止進行“可能影響文物安全”的建設工程；其二，修繕、改造需經相應級別的文物行政部門批準，且需由具備“文物保護工程資質”的單位實施；其三，活化利用需符合“不改變文物原狀”原則，禁止開展與文物保護目的相悖的活動（如破壞性商業開發）。
-第二類：歷史建筑（市級為主）
依據《歷史文化名城名鎮名村保護條例》及地方規定（如《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》）管理，以上海市為例，歷史建筑分為“優秀歷史建筑”（市級）和“一般歷史建筑”，保護要求低于文物保護單位，但高于普通建筑：其一，外立面、主體結構、特色構件（如雕花、門窗）不得擅自改變，修繕需遵循“修舊如故”原則；其二，活化利用范圍更廣，可用于商業、文化、辦公等用途，但需經規劃部門批準；其三，改造費用可申請政府補貼，部分項目還可享受“容積率獎勵”“稅收優惠”等政策。
羅凱中律師特別強調，城市更新項目中需先明確建筑的保護類別與級別——若誤將“文物保護單位”按“普通建筑”處理，可能面臨行政罰款、項目停工等風險；若過度保護“一般歷史建筑”，則可能增加更新成本，影響項目效益。
2.歷史建筑保護的法律盡調核心要點
在城市更新項目的法律盡調中，歷史建筑保護是重點環節，羅凱中律師提出需圍繞五大要點開展盡調工作，確保項目合規：
-保護要素摸排：通過查詢文物行政部門、規劃部門的官方檔案，明確歷史建筑的保護范圍、保護要素（如外立面、特色構件、內部空間布局）、禁止行為清單。例如，某優秀歷史建筑的保護要素包括“清水磚墻外立面”“木質格柵門窗”“內部旋轉樓梯”，更新中不得對這些要素進行破壞。
-歷史文化風貌區整體保護：若項目位于歷史文化風貌區內，需審查項目是否符合風貌區的整體保護要求，包括建筑高度、體量、風格、色彩等。例如，上海新天地所在的歷史文化風貌區，要求新建建筑高度不超過12米，風格與石庫門建筑保持一致。
-保護范圍擴大風險：部分歷史建筑可能因“考古發現”“歷史價值重新評估”被擴大保護范圍，需查詢最新的保護規劃，評估范圍擴大對項目的影響。例如，某舊廠房更新項目中，原有歷史建筑的保護范圍為建筑本體，后因發現“民國時期工業設備遺跡”，保護范圍擴大至設備所在區域，導致項目規劃需重新調整。
-多層級保護規劃銜接：歷史建筑保護涉及國家、省、市三級規劃，需審查項目是否符合所有層級規劃的要求，避免“下級規劃違反上級規劃”的情況。例如，某省級歷史建筑的保護規劃要求“禁止商業開發”，但市級規劃允許“適度商業活化”，此時需以省級規劃為準。
-實地踏勘驗證：盡調中需進行實地踏勘，核實歷史建筑的現狀（如是否存在損壞、是否有擅自改造痕跡），并與檔案記錄比對。若發現現狀與檔案不符（如外立面被擅自刷漆、內部結構被改動），需評估整改成本及合規風險。
（三）低效用地再開發與閑置土地收回：政策體系與權責劃分
城更委副主任武順華律師以《城市更新中的低效用地再開發與閑置土地收回》為題，系統梳理上海低效用地再開發的政策法規體系，剖析低效用地的現狀與成因，明確閑置土地認定的權責邊界，并提出律師在其中的服務路徑。
1.低效用地再開發的政策體系與現狀分類
武順華律師指出，上海已構建起“法規+規章+政策文件”的低效用地再開發政策體系，核心文件包括《上海市城市更新條例》《上海市低效產業用地再開發政策工具箱（1.0版）》《關于推進低效建設用地再開發的實施意見》，這些文件為低效用地再開發提供了明確的政策依據。
從現狀分類來看，上海低效用地主要包括四類，不同類型的成因與再開發路徑存在差異：
-低效工業用地：占比最高（約60%），主要指投資強度、容積率、稅收貢獻未達到《上海市產業用地標準》的工業用地。成因包括“企業轉型升級滯后”（如傳統制造業產能過剩）、“土地利用效率低”（如單層廠房占比高）、“產業與規劃不符”（如位于城市核心區的工業用地）。
-閑置商業用地：主要指已出讓但未按約定開發的商業用地，或已開發但運營效益差（如空置率超過50%）的商業用地。成因包括“市場環境變化”（如商圈轉移導致商業活力下降）、“資金鏈斷裂”（如開發商無力推進開發）、“規劃調整”（如周邊規劃從“商業核心區”調整為“生態保護區”）。
-低效公共設施用地：指功能老化、服務能力不足的公共設施用地（如老舊醫院、學校、菜市場）。成因包括“建設年代久遠”（如設施不符合現行標準）、“人口結構變化”（如社區人口減少導致設施閑置）。
-混合低效用地：指同時包含工業、商業、居住等多種用途，且整體利用效率低的用地，常見于城鄉結合部。成因包括“規劃混亂”（如缺乏統一的功能布局）、“產權復雜”（如多主體共有土地）。
2.閑置土地認定的權責劃分與糾紛化解
閑置土地收回是低效用地再開發的重要環節，武順華律師結合《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）及上海實踐，明確閑置土地認定的權責邊界：
-政府責任導致的閑置：包括“規劃調整”（如土地用途、容積率調整導致開發條件變化）、“基礎設施配套滯后”（如道路、水電未接通）、“土地權屬爭議”（如政府未解決土地抵押、查封問題）等情形。此類閑置，政府不得無償收回土地，需與企業協商解決方案（如調整規劃、延長開發期限、給予補償）。
-企業責任導致的閑置：包括“資金鏈斷裂”（如企業無力支付開發資金）、“未按約定時間開發”（如超過出讓合同約定的動工期限滿1年未動工）、“擅自改變土地用途”（如工業用地擅自改為商業用地）等情形。此類閑置，政府可按規定征收土地閑置費，滿2年未動工的，可無償收回土地使用權。
武順華律師強調，閑置土地認定的核心是“證據收集與責任劃分”，需從三個維度開展工作：其一，審查土地出讓合同、規劃文件、政府承諾函等資料，明確雙方的權利義務；其二，收集“政府行為導致閑置”的證據（如規劃調整通知、基礎設施配套延遲的證明）；其三，核實企業的開發進度（如是否辦理施工許可證、是否實際動工），判斷企業是否存在違約行為。
3.律師在低效用地再開發中的服務路徑
針對不同主體，武順華律師提出律師的差異化服務路徑：
-服務企業端：其一，開展盡職調查，識別低效用地的產權瑕疵、政策限制、閑置風險；其二，協助企業構建證據鏈，若因政府責任導致閑置，收集證據主張補償或延期開發；其三，參與補償方案磋商，為企業爭取合理的補償（如土地增值收益分成、規劃指標獎勵）；其四，設計再開發交易結構，如“土地置換”“合作開發”“股權轉讓”，確保交易合規。
-服務政府端：其一，審查閑置土地收回程序的合法性，包括“閑置認定通知送達”“聽證程序組織”“收回決定作出”等環節；其二，協助構建市場化補償機制，避免“行政強制收回”引發的糾紛；其三，預防行政爭議，為政府提供法律意見，確保收回行為符合《行政強制法》《土地管理法》的規定；其四，參與再開發項目的政策制定，為“容積率獎勵”“稅收優惠”等政策提供合規性審查。
武順華律師最后指出，低效用地再開發是“城市更新的重要抓手”，也是“土地資源集約利用的關鍵路徑”。上海作為土地資源稀缺的城市，需通過法治化手段推動低效用地“提質增效”，而律師的專業服務將在其中發揮“橋梁與保障”作用——既要協助政府規范行政行為，也要維護企業的合法權益，推動形成“政府引導、企業參與、市場運作”的再開發模式。
三、圓桌討論：舊住房更新改造的實務難點與平衡路徑
主題演講結束后，建緯所合伙人任博峰律師主持圓桌討論環節，城更委委員金毓、焦士雷、吳華彥、高興發四位律師圍繞《舊住房更新改造實務難點》展開深度對話，聚焦“家庭個體權益與社會公共利益的平衡”這一核心命題，從政策銜接、律師角色、糾紛化解三個維度提出實務思路。
（一）政策銜接：舊住房更新改造的政策協同難題
圓桌討論中，金毓律師首先提出，舊住房更新改造面臨“多部門政策銜接不暢”的問題，涉及住建、規劃、財政、城管等多個部門，不同部門的政策要求可能存在沖突，導致項目推進受阻。例如，住建部門的“舊住房成套改造政策”允許適當增加建筑面積，以實現“廚衛獨用”，但規劃部門的“容積率管控政策”可能限制建筑面積增加；財政部門的“補貼政策”要求“居民出資比例不低于30%”，但部分老舊小區居民經濟條件有限，難以承擔出資義務。
針對這一問題，四位律師一致認為，需從“政策整合”與“靈活適配”兩個層面解決：其一，推動政府建立“舊住房更新改造聯席會議制度”，由住建部門牽頭，協調規劃、財政等部門統一政策標準，如明確“成套改造的容積率獎勵標準”“居民出資的差異化政策”（對低保戶、殘疾人家庭減免出資比例）；其二，律師可協助政府開展“政策合規性審查”，識別不同部門政策的沖突點，并提出調整建議，例如，對“容積率管控與成套改造需求沖突”的情況，建議按“民生優先”原則，適當放寬容積率限制。
（二）權益平衡：家庭個體與社會公共利益的沖突化解
焦士雷律師指出，舊住房更新改造中最常見的矛盾是“家庭個體權益與社會公共利益的沖突”，具體表現為三類：一是“共有部位改造的意見分歧”，如加裝電梯時，低樓層居民因“采光影響”“噪音干擾”反對，高樓層居民因“出行需求”支持；二是“產權不清導致的利益糾紛”，如舊住房多為共有產權，部分家庭成員對“改造后的產權分配”“補償款分割”存在爭議；三是“特殊群體的權益保障”，如老年人、殘疾人對“改造后的無障礙設施”有特殊需求，若項目未考慮，易引發不滿。
針對這些矛盾，四位律師提出差異化的化解路徑：
-加裝電梯等共有部位改造：采用“協商+補償”模式，由高樓層居民向低樓層居民支付“遮光補償款”“噪音補償款”，補償標準由雙方協商或第三方評估確定；同時，律師可協助制定“加裝電梯協議”，明確各方的權利義務（如維護責任、費用分擔），避免后續糾紛。
-產權不清糾紛：通過“確權訴訟+調解”方式處理，先由法院明確共有產權的份額，再通過調解協商改造方案與利益分配；對“歷史遺留的產權瑕疵”（如未辦理房產證），律師可協助補辦產權登記手續，為改造掃清障礙。
-特殊群體權益保障：律師可在項目前期開展“需求調研”，收集老年人、殘疾人的特殊需求，并反饋給政府與設計單位，推動項目納入“無障礙設施”（如坡道、扶手）、“適老化改造”（如防滑地面、緊急呼叫系統）。
（三）律師角色：從“糾紛解決”到“全程賦能”
吳華彥、高興發律師共同強調，舊住房更新改造中，律師的角色需從“事后糾紛解決”轉向“全程賦能”，具體包括三個階段：
-項目前期：協助政府開展“政策解讀”，向居民宣傳舊住房更新的政策優勢（如財政補貼、產權增值）；參與“改造方案制定”，從法律角度審查方案的合規性（如是否符合規劃要求、是否侵犯居民權益）；協助開展“民意征集”，設計合理的意見收集流程（如線上問卷、線下座談會），確保居民的參與權。
-項目中期：參與“補償協商”，協助居民與政府、開發商協商補償標準；審查“改造合同”，明確施工方、監理方、居民的權利義務；處理“臨時糾紛”（如施工擾民、工期延誤），避免矛盾升級。
-項目后期：協助辦理“產權變更登記”（如改造后建筑面積增加的產權登記）；制定“后續管理規約”，明確共有部位的維護責任與費用分擔；處理“遺留糾紛”（如改造后的質量問題、補償款未支付），保障項目順利收尾。
四、總結發言：城更委的工作方向與上海城市更新的未來路徑
城更委主任馬永健律師為研討會作總結發言，回顧本次研討會的核心成果，明確城更委未來的工作方向，并對上海城市更新的法治化推進提出展望。
馬永健主任指出，本次研討會緊扣“舊商業設施更新、歷史建筑保護、低效用地再開發、舊住房改造”四大核心議題，內容兼具“理論高度與實踐價值”——既梳理了政策法規的體系框架，又拆解了實務中的難點問題，為上海律師開展城更法律服務提供了清晰指引。
最后，馬永健主任強調，“城市更新之路道阻且長”，上海作為超大城市，城更工作面臨的挑戰與機遇并存。未來，城更委將繼續以“專業深耕”為核心，以“服務實戰”為導向，推動上海城市更新法律服務從“標準化”向“精細化”升級，助力上海實現“歷史文脈傳承與城市活力提升”的雙贏目標，為全國城市更新的法治化推進提供“上海樣本”。
（注：以上嘉賓觀點，根據錄音整理，未經本人審閱）
供稿：上海律協城市更新（征收）專業委員會
執筆：李維世 上海誓維利律師事務所