前言

在“碳達峰、碳中和”戰略目標的驅動下，我國以光伏發電為代表的新能源發展成效顯著，裝機規模穩居全球首位，發電量占比穩步提升，成本快速下降，已基本進入平價無補貼發展的新階段 [1] 。基于土地資源等制約因素，國家能源局在《關于促進新時代新能源高質量發展實施方案的通知》（國辦函〔2022〕39號）中指出“堅持分布式和集中式并舉”的發展路線。近年來，分布式光伏已經逐步成為光伏發電的主要方式，根據國家能源局于2023年7月27日公布的《2023年上半年光伏發電建設運行情況》 [2] ，2023年上半年新增光伏項目并網容量7,842.3萬千瓦，其中分布式光伏新增裝機4,096.3萬千瓦，占2023年上半年新增總量的52.23%。工商業屋頂光伏項目是分布式光伏的主要類型之一，通常利用工業企業、工業園區屋頂資源進行開發建設，在幫助減緩電網供電壓力的同時，可以幫助工商業用電戶達到優化節能的效果，因此備受市場青睞，很多跨界新勢力也紛紛以此布局進軍新能源賽道，其中不乏美的、TCL、海爾集團等知名企業 [3] 。

本文結合我們過往的項目經驗，就工商業屋頂分布式光伏項目開發建設的合規要點予以說明分析，以期為實務提供參考。

     一、工商業屋頂分布式光伏項目的界定

光伏發電項目分為集中式和分布式兩大類。集中式光伏項目一般是利用荒漠地區豐富和相對穩定的太陽能資源所構建的大型光伏電站，是接入高壓輸電系統并供給遠距離負荷的光伏發電設施；分布式光伏項目一般是裝機規模較小、布置在用戶附近的光伏發電系統，是連接在低壓電網或近距離用電負載的光伏發電設施 [4] 。就集中式和分布式光伏項目的區別，我們列表對比 [5] 如下：

現行法律法規并未對屋頂分布式光伏發電進行確切定義，行業中一般依據光伏電站的建設位置予以區分。根據項目規模及投資成本的差異，行業內進一步將屋頂分布式光伏項目分為兩類，即，戶用屋頂分布式光伏和工商業屋頂分布式光伏 [6] 。一般而言，戶用屋頂分布式光伏是指敷設于家庭住宅屋頂的小型光伏電站，個人用電戶主要將光伏發電用以家庭供電；工商業屋頂分布式光伏是指利用工業園區、商業體等存量屋頂資源開發建設的光伏電站，工商業用電戶以優惠電價消納屋頂光伏電站發電，從而節省企業用能成本，在“自發自用，余電上網”模式下，多余發電量可以出售給電網企業。

  二、建設開發流程及合規要點

分布式光伏電站的開發建設流程主要包括四個階段：（1）前期準備，（2）投資備案，（3）施工建設，（4）并網驗收。工商業屋頂分布式光伏和戶用屋頂分布式光伏的開發建設一般都需要經歷這四個階段，但申報手續存在差異，限于篇幅，本文僅針對工商業屋頂分布式光伏項目開發建設需要注意的合規要點進行說明，具體如下：

1. 前期準備

開發前，投資團隊需要對項目選址、建設條件、電力送出條件、消納市場等情況開展詳細調研。結合過往項目經驗，我們提示投資團隊對屋頂選址予以謹慎盡調，并關注能源管理協議核心條款的安排，以避免出現影響項目長期投資價值的情形。限于篇幅，我們在此僅簡單說明，后續將專篇論述：

（1）屋頂選址： 由于屋頂分布式光伏電站運營期一般長達25年，投資團隊在選址盡調過程中需要重點關注屋頂長期使用的合規性和穩定性，包括但不限于如下方面：屋頂產權是否清晰、屋頂所在建筑物是否存在查封/抵押等權利限制、屋頂所在建筑物建設手續的合規性、建筑物所在區域是否存在征收計劃等。此外，工商業屋頂分布式光伏電站的收益來源主要取決于屋頂業主（即用電戶）的電力消納情況，因此，我們建議對屋頂業主的經營、資產、信用等情況予以深入調研。

（2）能源管理協議： 工商業屋頂分布式光伏項目通過與工商業用電戶簽訂能源管理協議實現電力銷售，由于工商業屋頂分布式光伏項目的用電戶是多種多樣的工商業企業，項目情況和企業需求都會存在個體差異，且屋頂業主（即用電戶）掌握屋頂這一稀缺資源而具備優勢談判地位，工商業屋頂分布式光伏項目的能源管理協議很難與集中式光伏項目一樣制定出統一制式合同，基本上都需要“一事一議”，然而，能源管理協議的核心條款又與項目價值息息相關，如電力優先消納、侵權責任分配、電站資產權屬、征收/破產等特殊情形下的保護機制等，因此，我們建議投資團隊與屋頂業主談判時把握住條款底線，以保護項目的長期投資價值。

2. 投資備案

國家能源局于2013年11月18日發布的《分布式光伏發電項目管理暫行辦法》（國能新能〔2013〕433號）中將分布式光伏項目明確為備案管理項目，并進一步明確簡化備案程序，免除發電業務許可、規劃選址、土地預審、水土保持、環境影響評價、節能評估及社會風險評估等支持性文件。大部分省份目前已將備案權限下放至市或縣一級，實務中，項目公司可通過投資項目在線審批監管平臺（tzxm.gov.cn）線上完成備案。此外，我們提示，項目公司在并網投產前應當避免出現變更投資主體或股權比例的情況，如果發生變更，應當及時變更項目備案信息，以避免出現“倒賣路條”等違規情形。

3. 施工建設

與合適的EPC工程總承包單位合規開展合作在項目建設中至關重要，結合過往項目經驗，我們提示，在選擇EPC工程總承包單位時應當對其業務資質進行合規審核，在合作過程中注意依法合規履行招標程序，具體說明如下：

（1）資質要求： 住建部要求EPC工程總承包單位同時具備設計資質和施工資質（參見《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》第十條），此外，EPC工程總承包單位承接電力建設工程業務還需要取得《電力設施許可證》（參見《承裝（修、試）電力設施許可證管理辦法》第四條）和《安全許可證》（參見《電力建設工程施工安全監督管理辦法》第二十條）。

（2）招標程序： 電力、新能源基礎設施項目屬于必須招標的項目（參見《必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定》第二條），根據《必須招標的工程項目規定》第五條規定，在勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購達到如下標準時必須履行招標程序：（1）施工單項合同估算價在400萬元人民幣以上；（2）重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在200萬元人民幣以上；（3）勘察、設計、監理等服務的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上。我們發現，實務中普遍存在不履行招標即簽訂EPC合同的情況，基于此，我們提示，應招標而未招標簽訂的EPC合同存在因違反強制性法律法規而存在被認定為無效合同的風險（參見《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第一條）。

參考法規：

4. 電網接入及并網驗收

工商業屋頂分布式光伏項目的用電戶是工商業企業，其往往希望可以利用閑置的屋頂資源達到節省用能成本的效果，同時考慮保留將多余發電量出售給電網企業的靈活性，大多數選擇以“自發自用、余電上網”模式完成并網。

一般而言，電網接入和并網的具體步驟包括如下：（1）向電網企業提出并網驗收和調試申請；（2）電網公司出具接入意見和并網批復；（3）與電網企業簽訂購售電合同和并網調度協議；（4）安裝電能計量裝置；（5）完成并網驗收及調試工作；（6）并網投產。

三、其他合規手續的說明

除了前述已經提及的合規手續，結合過往項目經驗，我們就其他需要注意的合規手續予以提示，包括建設工程規劃許可證（如涉）、環評影響登記備案、消防驗收備案及電力許可證（如涉）等，展開說明如下：

1. 建設工程規劃許可證

屋頂光伏電站一般理解為房屋構筑物，根據《城鄉規劃法》第40條規定，在城市、鎮規劃區內進行構筑物建設應當申請辦理建設工程規劃許可證。然而，結合過往項目經驗，我們發現，工商業屋頂分布式光伏項目在實務中申請辦理建設工程規劃許可的情況比較少見。在承辦項目的過程中，我們曾經電話咨詢過不同地方的規劃部門，發現各地對該問題的理解和解讀沒有統一口徑。因此，我們進一步通過網絡渠道查詢了各地在“放管服”背景下相關豁免政策，根據可查詢到的公開信息，我們發現各地政策存在差異（參見下表“部分地區政策參考”），有些地方將“非經營性小型分布式光伏”列入豁免范圍，有些地方規定了豁免申請所需滿足的建設條件。我們理解，工商業屋頂分布式光伏一般都是基于經營性質的，不符合前述“非經營性小型分布式光伏”這一豁免條件，因此，建議投資團隊與項目所在地的規劃部門咨詢當地工商業屋頂分布式光伏項目的建設要求，如高度限制等，并同步明確相應的豁免要求，在確切掌握當地政策后開展電站設計及施工建設等工作。

參考法規：

部分地區政策參考：

2. 環境影響評價登記表

結合過往項目經驗，我們發現，很多工商業屋頂分布式光伏項目沒有辦理環境影響評價手續，訪談中，項目負責人一般都理解以《分布式光伏發電項目管理暫行辦法》第十一條規定作為無需辦理的法律依據。基于此，我們提示，《分布式光伏發電項目管理暫行辦法》第十一條規定“項目備案工作應根據分布式光伏發電項目特點盡可能簡化程序，免除發電業務許可、規劃選址、土地預審、水土保持、環境影響評價、節能評估及社會風險評估等支持性文件”，其主要是出于簡化分布式光伏發電項目備案工作的需要，即在備案時免除環境影響評價等前置性要求，但這并不能等同理解為分布式光伏項目無需辦理環境影響評價手續。根據生態環境部發布的《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2021年版）》（以下簡稱“《管理名錄》”），“太陽能發電（不含居民家用光伏發電）”為《管理名錄》所列需要辦理環境影響評價手續的項目類型中第90條類目，基于工商業屋頂分布式光伏項目的電站容量較小，一般屬于第90條類目中規定需要提交環境影響登記表的“其他光伏電站”類別，結合《建設項目環境影響登記表備案管理辦法》第九條規定，完成相關登記備案的時間節點是在電站并網投產前，項目公司可以通過網上備案系統線上填報項目信息并提交建設項目環境影響登記表。

參考法規：

3. 消防驗收備案

根據《建設工程消防設計審查驗收管理暫行規定》（以下簡稱“《消防驗收規定》”）相關規定，特殊建設工程應當完成消防設計審查、消防驗收等手續，其他建設工程應當完成消防驗收備案，《消防驗收規定》第十四條通過列舉的方式對特殊建設工程范圍予以界定，同時規定“其他建設工程”系指“特殊建設工程以外的其他按照國家工程建設消防技術標準需要進行消防設計的建設工程”。經查閱，光伏項目不屬于《消防驗收規定》第十四條所規定的特殊建設工程范圍，住建部于2019年6月19日發布的《建筑光伏系統應用技術標準》中對光伏系統建設的消防安全設計予以專章規定，在防火、消防設施等方面明確了消防技術標準，因此，光伏項目屬于《消防驗收規定》中規定應當辦理消防驗收備案的“其他建設工程”，結合《消防驗收規定》第三十四條規定，應當于項目竣工驗收合格之日起五個工作日內報消防設計審查驗收主管部門完成消防驗收備案。

參考法規：

4. 電力許可證

除豁免情形外的項目以外，發電企業應當于并網后的6個月內取得電力業務許可證（參見《電力業務許可證監督管理辦法》第七條）。《國家能源局關于貫徹落實“放管服”改革精神優化電力業務許可管理有關事項的通知》中通過列舉的方式明確了豁免電力業務許可的范圍，其中包括“經能源主管部門以備案（核準）等方式明確的分布式發電項目”和“項目裝機容量6MW（不含）以下的太陽能……發電項目”這兩項，因此，我們提示，如果工商業屋頂光伏項目的裝機容量超過6MW（含）且未在備案文件中明確為分布式發電項目，則仍然應當于并網后6個月內申請取得電力業務許可證。

參考法規：

結語

工商業屋頂分布式光伏項目在綠色能源投資加速向低碳社會轉型中起著重要作用，成為激活鄉村振興的綠色動能和零碳園區建設的主要手段之一，推動著新型電力系統建設和改革的步伐。我們結合過往項目經驗對工商業屋頂分布式光伏項目開發建設合規要點予以歸納總結，后續將進一步對屋頂選址的注意事項及能源管理協議審核要點予以專篇論述，以期為實務提供參考。

我們將致力于為綠色低碳提供法律服務，以點滴之力貢獻于現代能源體系建設，期待以綿薄的專業力量陪伴行業發展。共勉！

朱楨祎律師同為本文作者之一，亦作出突出貢獻。此外感謝實習生曾凡博對本文做出的貢獻。