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行政執法是政府實施法律法規、履行法定職能、管理經濟社會事務的主要方式，直接關系到行政相對人及第三人的切身利益。作為行政執法三項制度之一的重大執法決定法制審核制度，聚焦行政執法的過程、結果等關鍵環節，對促進嚴格、規范、公正、文明執法具有基礎性、整體性和突破性的作用，對于切實保障人民群眾的合法權益、維護政府的公信力具有重要意義。強調推行重大執法決定法制審核制度重在合法行政，要確保每項重大執法決定必須經過合法性審查。
一、 概論及實施背景
重大執法決定法制審核，是指行政機關按照程序實施的重大行政執法案件，在作出決定之前，由該機關的法制機構對其合法性、適當性進行審核，提出書面處理意見，未經法律審核或者審核未通過不得作出決定的內部監督制約制度。
2014年10月23日，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，指出堅持嚴格規范公正文明執法、完善執法程序，嚴格執行重大執法決定法制審核制度。2017年1月19日，國務院辦公廳印發了《推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度試點工作方案》，率先在河北省、住建部、山東省的淄博市和膠州市等32個地方和部門開展試點，并取得了良好的效果。2018年12月5日，國務院辦公廳印發《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發[2018]118號），指出重大執法決定法制審核是確保行政執法機關作出重大執法決定合法有效的關鍵環節，未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。2021年新修訂的《行政處罰法》第58條、第59條明確規定了重大執法決定法制審核制度的審核范圍與審查決定要求，以法律方式確立了重大行政執法制度。
2019年7月1日，上海市人民政府辦公廳緊跟國家政策及法律法規，發布了關于印發《上海市全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度實施方案》的通知，結合上海市實際情況，對重大執法決定法制審核制度作了部署并提出了要求。市政府各委、辦、局，下級人民政府及隸屬部門相繼結合其實際情況，制定了相應實施方案，法制審核制度得以確立并細化。2020年12月24日，上海市司法局進一步印發了相應規范性法律文件，明確各司法所需要積極牽頭引入外聘法律顧問，完善工作力量補充機制，落實重大行政執法決定法制審核制度的規范與監督工作。據統計，目前華漕鎮、川沙新鎮、彭浦新村街道、新江灣城街道、方松街道等已對該制度進行試點，相繼制定了具體的實施方案與目錄清單。但根據本所律師此前為某政府部門重大行政執法決定法制審核事宜提供相關法律服務的經驗，及對市政府各委、辦、局，下級人民政府及隸屬部門等相關規范性法律文件的收集、審閱和對比，發現部分政府機構對于實施方案及目錄清單的內容制定較為模糊與寬泛，有的僅制定了宏觀的實施方案，對具體目錄清單的把握仍不清晰。但也有一些街鎮制定了十分標準的細則，華漕鎮人民政府作為制度的重點試點單位，在設立制度伊始便引入第三方律所的力量，在律所的協助下，較為完備及細致地起草了制度的具體實施方案及目錄清單。
二、 重大執法決定法制審核流程
（一） 重大執法決定法制審核的種類及內容：
（二） 重大執法決定法制審核的流程：
（三） 執法單位實務操作流程簡述：
根據相關規范性文件，行政執法單位的法制機構是法制審核的審核機關，而法制審核的范圍主要圍繞重大行政處罰、行政許可與行政強制執行展開，具體如對擅自砍伐城市樹木的處罰、對破壞房屋承重結構的處罰、對于存在安全隱患或者失去使用價值的戶外設施的強制拆除等都屬于法制審核的范疇。法制機構負責對此類行政行為的管轄權、執法主體與資格、事實認定與理由、決定作出程序等方面的合法性與合理性進行審查，法制機構需對法制審核意見負責。
從具體執法部門角度切入，以拆除城市違法建筑物的行政執法為例，從執法行為開始到法制審核后下達決定，其實操流程如下：
上圖所示為拆除城市違法建筑物的基本流程。城鄉規劃主管部門日常巡查發現或者接到投訴、舉報的事實材料后，認為有違法事實發生并決定將其作為行政案件進行查處時，可以將其立案，立案后應當告知當事人理由、依據及權利，聽取其陳述申辯并開啟調查程序。在現場勘查中，工作人員人數不得少于兩人并且需要主動出示執法證件，現場勘查結束時，當事人或見證人需要在《現場勘查筆錄》等文件上簽字并注明日期。經過調查取證，行政機關確認建筑物違法后，應責令當事人限期拆除并告知其作出決定的事實、理由、依據及依法享有的陳述申辯權利，并將需要強制拆除的違規建筑物予以公告。當事人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，經催告不拆除的，執法部門在聽取當事人陳述申辯后，將擬作出的行政決定交由法制機構進行法制審核，由法制機構出具法制審核表，審核通過的，由縣級以上人民政府作出強制拆除決定。
三、重大執法決定法制審核制度實操中的注意要點
從重大執法決定法制審核制度的構建來看，目前上海雖已有不少街道鄉鎮對法制審查制度開展試點，但仍存在一些街鎮對于該項制度把握不夠準確的情形，具體體現在以下方面：
第一， 在實施方案的制定上，部分街鎮沒有對市政府頒布的文件進行細節性解讀，僅從宏觀層面進行簡述，這在實踐中容易造成具體程序因無依據而難以落地的情形，不利于法制審核制度的展開。
第二， 在目錄清單的制作上存在一些不足，上位文件僅宏觀規定了五項審核范圍，具體項目各單位需按照本轄區的實際情況進行制定。一些街鎮在目錄的制作上出現過于籠統或過于簡潔的情況，比如有的目錄清單未對決定項目進行具體化，有的僅囊括了兩項具體行政決定。由于法制審核制度目前僅為試點，部分機關單位對制度的理解尚存在一定難度，此時借助顧問律師等社會力量來協助街道鄉鎮推進重大行政執法決定法制審核制度具有必要性，也迎合了市司法局對完善工作力量補充機制的要求。
從重大執法決定法制審核制度具體實施角度來看，在基層街道的日常行政行為中，存在以下具體問題需要特別注意：
第一， 在執法主體方面，行政機關在作出行政行為時需注意是否具有執法資格。比如在強制拆除違反城鄉規劃法的建筑時，僅縣級以上政府具有執法權限，沒有清晰把握執法主體可能會使行政機關在行政訴訟中面臨敗訴風險。
第二， 在程序方面應著重關注細節問題。比如在文書送達問題上，工作人員需注意按照相關規定在期限內以正確方式送達。對于文書上的簽字完整性也需著重關注，如在現場筆錄上應有兩名以上執法人員與當事人的簽字，當事人拒不簽字時，應當注明原因。這些問題將會造成程序瑕疵，在后續的行政復議、行政訴訟中容易對行政機關形成不利的局面。
四、律師在當今重大執法決定法制審核制度構建下的機遇及挑戰
根據上海市司法局的指導意見，重大執法決定法制審核制度將要下沉至街鎮等，這對各街鎮來說是一個巨大的挑戰，故而指導意見也提出，應當運用聘任法律顧問等方式切實協助街鎮推進重大行政執法決定法制審核的開展。華漕鎮作為重點試點鎮在這方面起到了良好的示范作用，其成立了重大執法決定審理領導小組，明確了司法所作為法制機構，列舉了審理內容、審理時限、審理原則，也強調了公職律師和顧問律師參與審核的作用，將實施意見中提出的范圍具體細化為105項執法事項，強化制度落地的執行情況和實施效果。現階段，積極探索顧問律師在法制審核工作中的作用，可以從以下幾方面入手：
第一，法制審核制度規范性文件起草階段應積極引入顧問律師共同參與。對于上述第三部分提到的制度構建上存在的微小瑕疵，可引入顧問律師，據其專業優勢，基于對制度的理解與豐富的實務經驗，根據上位文件，幫助基層機關設計更完善的審核流程并對細節問題提出合理建議。在目錄清單的擬定方面，顧問律師可以對以基層人民政府為主體實施的行政執法進行梳理，協助行政機關制定一份詳盡且合理的目錄清單，基于專業知識與實務經驗為基層人民政府提供幫助，進一步構筑法制審核的制度性基礎。
第二，法制審核工作應積極尋求顧問律師協助。由于基層行政機關實施的具體行政行為種類繁瑣，存在執法人員不能注意與把握所有細節問題的情況，這也成為行政行為程序存在瑕疵的一大原因。顧問律師作為專業人員，對于具體行政行為的主體、期限、送達等問題有更細致了解，引入顧問律師可以起到對于行政行為的有效監督。本項制度目的在于改變原來重大事項僅靠部門自身領導簽字的模式，現用好顧問律師資源，能夠進一步規范和監督行政執法，保障人民群眾的合法權益。
第三，法制審核人才隊伍建設過程中應積極發揮顧問律師作用。市政府頒布的實施方案中提到，各級單位需加強法制審核隊伍的正規化、專業化、職業化建設，探索建立健全本系統內法律顧問統籌調用機制，實現法律專業人才資源共享。目前，全面了解法制審核制度的人才相對缺乏，法律專業知識與執法實踐經驗的缺失易造成失職風險，在這種情況下，積極引入顧問律師對法制審核人員進行培訓，就法律適用、程序規定、案例分析等方面進行組織交流，突出法制審核的專業性，圍繞權力下放領域相關法律知識及實務操作對工作人員進行培訓，多方面提升能力水平，實現人才隊伍建設的目標。
在當今構建重大執法決定法制審核制度的背景下，律師群體也面臨著極大的挑戰，首先應當更加注重自我完善，對新制度與新變革保持不斷學習的態度，及時更新法律知識儲備，扎實自己的法學基礎功底。其次，在參與法制審核的過程中，因為各項審核即將下沉至街道，律師們也要增加與一線行政執法人員的溝通，了解具體執法細節，才能做到事實與法律結合，精準審核。最后，在面對不同種類的執法審核及繁瑣的審核流程，律師需要保持細致且負責的態度，對每一項文書、每一個執法步驟均按照要求進行實質審核，充分發揮顧問律師在推進重大執法決定法制審核制度構建的積極作用，促進嚴格規范公正文明執法，保障人民群眾的合法權益。
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