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前 言
2017年9月1日修訂后的《中華人民共和國民辦教育促進法》生效并實施，民辦學校自此開始區分營利性和非營利性民辦學校，一改修法前的民辦學校法人屬性不清問題，其意義深遠。僅從司法保護的角度出發，由于營利性民辦學校同時適用《公司法》，與公司有關的糾紛訴訟保護制度同樣適用于營利性民辦學校，這對于解決損害營利性民辦學校利益，保護營利性民辦學校法人財產權，以此處理損害營利性民辦學校利益責任糾紛，提供了法律依據。
但與此相比較，非營利性民辦學校作為以公益為目的的多數為社會服務機構（部分為事業單位）的非營利性法人主體，對其利益的保護問題當存在一些利害關系因素的介入，導致非營利性民辦學校自身主張權益消極的情況下，尚缺少相應的實體法和程序法的保護機制。如不予以重視，那么民辦教育健康發展之路，非營利性民辦學校真正發揮其公益屬性的初衷還有相當長一段路要走。
本文通過簡單介紹《公司法》和《民辦教育促進法》中關于法人財產和法人財產權的規定，就公司利益，其中包括公司財產受損時，以公司法的相關條文為核心，介紹公司法中對于公司利益的（含公司財產權）保護問題。在此基礎上，針對非營利性民辦學校實務中存在的學校利益（含學校財產）受損現象與公司利益受損現象的相似性，從而借鑒公司法的實體法保護，為解決非營利性民辦學校存續中存在的法人財產權保護問題，提出了筆者的一些淺顯觀點。
總之，筆者希望盡快建立健全完善民辦教育法律規范體系，為民辦教育的健康發展提供制度支撐，保障非營利性民辦學校的公益目的真正實現。同時當非營利性民辦學校的財產受到侵害時，除了行政監管之外，還有民事司法救濟路徑。
一、法人財產與法人財產權保護
（一）《民法總則》中關于法人財產以及法人財產權保護的規定
《民法總則》第2條規定：“民法調整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關系和財產關系。”；第3條規定：“民事主體的人身權利、財產權利以及其他合法權益受法律保護，任何組織或者個人不得侵犯。”；第58條第二款規定：“法人應當有自己的名稱、組織機構、住所、財產或者經費。法人成立的具體條件和程序，依照法律、行政法規的規定。”；第113條規定：“民事主體的財產權利受法律平等保護。”；第120條規定：“民事權益受到侵害的，被侵權人有權請求侵權人承擔侵權責任。”
（二）《物權法》中關于法人財產以及法人財產權保護的規定
《物權法》第37條規定：“侵害物權，造成權利人損害的，權利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔其他民事責任。”；第68條規定：“企業法人對其不動產和動產依照法律、行政法規以及章程享有占有、使用、收益和處分的權利。”“企業法人以外的法人，對其不動產和動產的權利，適用有關法律、行政法規以及章程的規定。”
（三）《公司法》和《民辦教育促進法》中關于法人財產以及法人財產權的規定
《公司法》第3條規定：“公司是企業法人，有獨立的法人財產，享有法人財產權。公司以其全部財產對公司的債務承擔責任。”
《民辦教育促進法》第36條規定：“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。”；第37條規定：“民辦學校存續期間，所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占。”
上述法律規范，從一般法和特別法的角度就法人對其財產享有的法人財產權，以及法人財產權利受損時可以請求損害賠償或其他民事責任作出了規定。接下來，我們在詳細介紹作為公司法的特別法對于公司利益受損時所采取的保護措施。
二、公司法關于公司財產權的保護救濟措施
伴隨著商事主體在市場化經濟運營下不斷出現的新問題新糾紛，對我國的立法和司法帶來新挑戰，從而推動了立法者對公司法的歷次修法工作，司法機關也在公司法的實施過程中貢獻了他們的智慧。目前公司法歷經四次修正，強化了對公司股東、公司債權人、公司的利益保護。比如，公司法強化了公司股東、控股股東、實際控制人、董事、監事、高級管理人員的義務和責任，強調董監高對公司的受信義務，引進了派生訴訟制度，建立了控制關聯交易措施等，使公司法具有極強的可訴性（下圖）。
在有關與公司糾紛的25個民事案件案由中，有關保護公司財產權的訴訟包括損害公司利益責任糾紛和公司關聯交易損害責任糾紛。
通過威科法律信息庫，以損害公司利益責任糾紛和公司關聯交易損害責任糾紛作為案由進行檢索，案件數量如下：
1、損害公司利益責任糾紛：
2、公司關聯交易損害責任糾紛：
上述圖標可反映出損害公司利益責任的糾紛案件數量呈上升趨勢，一定意義上也印證了公司法對于財產權保護的積極意義。
需要說明的是，公司財產權保護與公司利益保護不完全劃等號。公司利益的外延大于公司財產權，公司法中有關公司利益的保護條款適用于公司財產權保護。下面我們援引公司法的相關條文進行具體分析。
（一）《公司法》第20條
“公司股東應當遵守法律、行政法規和公司章程，依法行使股東權利，不得濫用股東權利損害公司或者其他股東的利益；不得濫用公司法人獨立地位和股東有限責任損害公司債權人的利益。”“公司股東濫用股東權利給公司或者其他股東造成損失的，應當依法承擔賠償責任。”“公司股東濫用公司法人獨立地位和股東有限責任，逃避債務，嚴重損害公司債權人利益的，應當對公司債務承擔連帶責任。”
（二）《公司法》第21條
“公司的控股股東、實際控制人、董事、監事、高級管理人員不得利用其關聯關系損害公司利益。”“違反前款規定，給公司造成損失的，應當承擔賠償責任。”
（三）《公司法》第148條和149條
第148條規定：“董事、高級管理人員不得有下列行為：（一）挪用公司資金；（二）將公司資金以其個人名義或者以其他個人名義開立賬戶存儲；（三）違反公司章程的規定，未經股東會、股東大會或者董事會同意，將公司資金借貸給他人或者以公司財產為他人提供擔保；（四）違反公司章程的規定或者未經股東會、股東大會同意，與本公司訂立合同或者進行交易；（五）未經股東會或者股東大會同意，利用職務便利為自己或者他人謀取屬于公司的商業機會，自營或者為他人經營與所任職公司同類的業務；（六）接受他人與公司交易的傭金歸為己有；（七）擅自披露公司秘密；（八）違反對公司忠實義務的其他行為。”“董事、高級管理人員違反前款規定所得的收入應當歸公司所有。”
第149條規定：“董事、監事、高級管理人員執行公司職務時違反法律、行政法規或者公司章程的規定，給公司造成損失的，應當承擔賠償責任。”
（四）《公司法》第151條
“董事、高級管理人員有本法第149條規定的情形的，有限責任公司的股東、股份有限公司連續一百八十日以上單獨或者合計持有公司百分之一以上股份的股東，可以書面請求監事會或者不設監事會的有限責任公司的監事向人民法院提起訴訟；監事有本法第149條規定的情形的，前述股東可以書面請求董事會或者不設董事會的有限責任公司的執行董事向人民法院提起訴訟。”“監事會、不設監事會的有限責任公司的監事，或者董事會、執行董事收到前款規定的股東書面請求后拒絕提起訴訟，或者自收到請求之日起三十日內未提起訴訟，或者情況緊急、不立即提起訴訟將會使公司利益受到難以彌補的損害的，前款規定的股東有權為了公司的利益以自己的名義直接向人民法院提起訴訟。”“他人侵犯公司合法權益，給公司造成損失的，本條第一款規定的股東可以依照前兩款的規定向人民法院提起訴訟。”
實際中，公司股東，尤其是控股股東濫用股東權利，收受賄賂，侵占、挪用公司資金；擅自適用公司資金對外貸款或提供擔保；擅自處置公司重大資產；擅自決定對外投資；違反競業限制義務，與公司經營同類業務等，以及公司股東、實際控制人、董事、監事、高級管理人員利用關聯交易，自我交易等行為，均可能造成公司利益受損，導致公司財產損失。公司法的上述規定為公司追究股東、董事、監事、高級管理人員侵權責任提供了詳細的法律依據。
另外，當存在第149條規定的情形，公司法引進了股東派生訴訟，體現在第151條。即在公司由于某種原因沒有就其所遭受的某種行為的侵害提起訴訟時，公司股東可以代表公司以使公司獲得賠償等救濟為目的而針對該種行為所提起的訴訟。借助于這些規范，使公司的利益保護有了民事實體法和民事程序法的雙重保障。
三、非營利性民辦學校法人財產權保護在實踐中面臨的挑戰
當前，現有民辦學校轉設為營利性或非營利性部分省市尚缺乏操作細則，有些省市政策中提及在未完成轉設前，現有民辦學校參照非營利性民辦學校進行管理。實務中，“以非營利之名行營利之實”以及損害民辦學校利益的現象較為普遍。舉例來說，舉辦者、董事/理事、監事或其關聯企業、關聯人與非營利性民辦學校的各種關聯交易缺乏公允性，包括舉辦者利用擔任董事/理事、監事的便利，領取高額的勞動報酬，這實質上是一種變相的自我交易；舉辦者、實際控制人、董事/理事、監事通過各種方式侵占、挪用民辦學校資金；在合作辦學的背景下，民辦學校的實際控制人通過其控制優勢處置學校資產，或將學校資金挪為己用損害學校法人財產權的同時，也間接損害了其他舉辦者、出資人參與辦學的合法權益。即便上述現象有些形式程序上看似合法，但本質上掩蓋不了其以合法形式掩蓋非法目的的想法。這些現象的存在破壞了非營利性民辦學校的非營利性屬性和公益價值，最終損害了國家利益、社會公共利益、學校利益和師生權益。
雖然，《中華人民共和國民辦教育促進法》第三十七條規定：“民辦學校存續期間，所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占。”但是這條規定過于寬泛，也沒有明確侵占之后的賠償責任。另外即便我們擴大理解為，當舉辦者、實際控制人、董事/理事、監事侵占民辦學校資產時，民辦學校可以以侵犯其財產權主張權益或對于民辦學校造成的損失要求賠償。但我們不得不接受一個現實，民辦學校可能不會啟動訴訟保護。原因在于，董事/理事、監事等民辦學校的內部人自己就是侵權行為人，讓他們決定民辦學校是否對侵權行為人提起訴訟，無異于讓他們決定是否自己起訴自己，其結果是不言自明的。即使并非董事會/理事會的所有成員都存在侵犯民辦學校法人財產權問題，但由于同事關系的存在，可能也會影響其決策。又或者在侵權行為人本身就是實際控制人或舉辦者的情況下，民辦學校的決策機構受其支配和掌控而放棄追究實際控制人或舉辦者的賠償責任。
另，《中華人民共和國民辦教育促進法》第三十九條規定：“民辦學校資產的使用和財務管理受審批機關和其他有關部門的監督。”然，該項規定過于原則，且發揮的監督作用有限。
當然，我們也關注到《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》的相關規定，其對于解決民辦學校法人財產權保護問題具有重要歷史意義。例如，第四十五條規定“民辦學校與利益關聯方發生交易的，應當遵循公開、公平、公允的原則，不得損害國家利益、學校利益和師生權益。”“民辦學校應當建立利益關聯方交易的信息披露制度。教育行政部門、人力資源社會保障部門應當加強對非營利性民辦學校與利益關聯方簽訂協議的監管，對涉及重大利益或者長期、反復執行的協議，應當對其必要性、合法性、合規性進行審查審計。”“理事會、董事會或者其他形式決策機構審議與利益關聯方交易事項時，與該交易有利益關系的決策機構成員應當回避表決，也不得代理其他成員行使表決權。”“前款所稱利益關聯方是指民辦學校的舉辦者、實際控制人、理事、董事、監事等以及與上述組織或者個人之間存在互相控制和影響關系、可能導致民辦學校利益被轉移的組織或者個人。”
同時，《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》第六十二條規定：“民辦學校舉辦者及其實際控制人有下列情形之一的，由主管行政部門或者審批機關責令限期改正，有違法所得，沒收違法所得；情節輕微的，記入執業信用檔案并可視情節給予1至3年從業禁止，情節較重的，列入失信聯合懲戒名單；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（二）挪用辦學經費的；（三）侵占學校法人財產或者非法從學校獲取利益的；（四）與利益關聯方發生交易損害國家利益、學校利益和師生權益的；”第六十四條規定：“民辦學校違反民辦教育促進法第六十二條規定或者本條例第六十三條規定，由主管部門對學校決策機構負責人、校長或者法定代表人及直接責任人予以警告，并將其執業違法違紀行為，在執業信用檔案中予以記錄；情節嚴重的可以給予1至5年從業禁止；情節特別嚴重、社會影響惡劣的，可以給予終身從業禁止。”
但至今為止，該《送審稿》尚未生效。且略有遺憾的是，依據上述第六十二條和第六十四條的規定，民辦學校法人財產權的保護依賴于主管部門或者審批機關的行政處罰。但畢竟主管部門的監督機制有限，相對滯后。且若存在主管部門行政不作為時，處罰機制形同虛設。
針對非營利性民辦學校實務中存在的上述學校利益（含學校財產）受損現象與公司利益受損現象的相似性，對于學校利益的保護，我國公司法的可訴性條款具有重要的借鑒意義。與公司法相比較，這也說明了我國現有的民辦教育法律體系有待于進一步完善。
四、完善保護非營利性民辦學校法人財產權的立法建議
（一）完善民辦教育法律的可訴性
綜合考慮公司與非營利性民辦學校存續中存在的共性問題，結合上述公司法的相關條文，筆者建議，《民促法》或《民促法實施條例》在接下來修正時，借鑒公司法的可訴性條款，規定：“民辦學校舉辦者應當遵守法律、行政法規和學校章程，依法行使舉辦者權利，不得濫用舉辦者權利損害學校利益。學校舉辦者濫用舉辦者權利給學校造成損失的，應當依法承擔賠償責任。”“民辦學校的舉辦者及其實際控制人不得挪用辦學經費，不得侵占學校法人財產或者非法從學校獲取利益。違反該規定給學校造成損失的，應當依法承擔賠償責任。”“民辦學校的舉辦者、實際控制人、董事/理事、監事、校長不得利用其關聯關系損害學校利益。違反該規定給學校造成損失的，應當承擔賠償責任。”“董事會/理事會、監事（會）、校長應當依法履行職責，履行職責時違反法律、行政法規或者學校章程的規定，給學校造成損失的，應當承擔賠償責任。”
（二）建立派生訴訟制度
參考公司法的股東代表訴訟，賦予舉辦者以訴權，在完善立法時加以規定。當學校的董事/理事、監事、校長損害學校利益時，借鑒公司法第151條的規定，舉辦者有權代表學校發起訴訟，通過民事救濟，以保護民辦學校的利益。賦予舉辦者以訴權，意義在于：（1）舉辦者出資舉辦非營利性民辦學校，出資捐贈，初衷是希望民辦學校的法人財產權得到保護 ；（2）舉辦者享有訴權，追償所得損失歸屬于學校，保護了學校法人財產權，最終使教職工、學生都受益。
（三）引進獨立董事，賦予獨立董事相應的職責
中國證券監督管理委員會為規范上市公司的治理結構，于2001年8月16日發文《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》，對上市公司建立獨立董事制度提出指導意見。
《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》提到，加快現代學校制度建設，完善學校法人治理，探索實行獨立董事（理事）制度。
由此，筆者大膽設想，在完善民辦教育立法時，于民辦學校的決策機構中，實行獨立董事（理事）制度。由于其作為外部董事（理事），獨立性較強，與民辦學校、舉辦者、實際控制人等無利害關系，賦予其對于特定董事會/理事的重大事項享有一票否決權。重大事項包括學校與利益關聯方的關聯交易；學校董事/理事、監事、校長的薪酬；利益關聯方向學校借款等。以此達到保護民辦學校法人財產權的目的。
（四）引進公益訴訟制度
我國關于公益訴訟制度的相關規定體現在民事訴訟法和行政訴訟法的相關條文中。即：
《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”
當舉辦者、董事/理事、監事形成一個利益共同體時，舉辦者代表訴訟可能根本解決不了民辦學校的法人財產權保護問題。
在這種情況下，筆者注意到民事訴訟法第五十五條有關損害社會公共利益的行為未做窮盡規定，因此筆者大膽建議，借助于現有的公益訴訟制度，由立法機構或司法機關對其做擴大解釋，當民辦學校的內部監督機制和派生訴訟制度喪失功能時，由轄區內的民辦教育協會發揮其行業監管作用，以自己的名義提起公益訴訟，從而維護民辦學校合法權益。
五、結語
由于筆者的理論研究能力受限，在討論如何保護民辦學校法人財產權制度建設時，可能存在需要推敲和商榷的地方，上述愚見難免理解有誤，歡迎廣大讀者批評指正。
參考文獻：
1、上海宋海佳律師事務所：《合伙人》（第二版），知識產權出版社2017年版
2、施天濤：《公司法論》（第四版），法律出版社2018年版
3、王軍：《中國公司法》，高等教育出版社2015年版
滬公網安備 31010402007129號
