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近年來，我所在服務法治政府建設過程中，尤其是在為征收補償工作提供法律服務的過程中發現征收部門與被征收人簽訂征收補償協議后常常會產生一些糾紛，也就是所謂的行政協議糾紛。該類糾紛主要表現為行政主體違約或者相對人違約兩種情況。如果行政主體違約，協議相對人可以根據《行政訴訟法》的規定提起行政訴訟保障其權益。但司法實踐中常常出現協議相對人不起訴也不履行協議的情形， 基于我國行政訴訟法“民告官”的單向性設計， 行政機關顯然無法通過行政訴訟的方式實現其行政合同目的。從而引發如何保障行政主體的行政協議的權益的問題，為此，我所進行了一定的調研，參考了一些專家學者和司法人員的理論研究，與大家進行一個匯報交流。
一、行政協議的概念
要正確解決行政協議糾紛首先要了解行政協議的概念。行政協議是指行政機關為達到維護與增進公共利益，實現行政管理目標之目的，與相對人之間經過協商一致達成的協議。我國法律也對此有專門的解釋，2015年5月1日開始實施的《最高人民法院關于適用〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條規定：“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第（十一）項規定的行政協議。”
行政協議主要有以下幾個特征：首先，行政協議的主體一方必然是行政機關。行政協議的另一方主體是公民、法人或其他組織。其次，行政協議是為了實現行政管理目標，實現公共利益。第三，協議的權利義務關系具有行政法屬性，協議雙方的權利義務關系并非完全對等。
二、行政協議的性質
從行政協議概念上可以看出其具有行政性和契約性兩重屬性，但由于行政協議是行政機關為了履行法定職責而采取的一種行政管理方式，所以 其性質仍屬于行政行為 。
行政協議具有行政性。 首先，行政協議的一方是行政機關。其次，締結行政協議必須是為了實現一定的行政管理目標，必然引起行政法律關系的產生、變更或終止。如果行政機關基于一定的民事行為締結合同，則屬于民事合同。第三，行政協議作為一種行政管理手段，行政機關享有行政優益權。行政優益權是指通過法律上予以明確規定，行政機關能夠在行政協議中單方行使的一種行政權力。包括，對行政協議履行的指導與監督權、對不履行義務的相對一方的強制執行權、對違約行政相對人處以行政制裁措施的權力、行政機關單方享有行政合同變更、解除權等。如在國有土地使用權出讓合同中，行政主體具有監督土地的使用、因公共利益需要而提前收回土地等特權。
行政協議具有契約性。 首先，行政協議締結的前提是雙方合意。盡管行政機關在行政協議締結過程中處于主導地位，但行政協議的相對人仍享有決定是否簽訂合同、合同的履行方式、履行期限、報酬支付方式等問題協商的權利。其次，行政協議雙方都受到行政協議的約束。行政協議一經成立生效，協議雙方都應當嚴格按照約定履行。行政機關不得濫用行政優益權，相對人不能怠于履行或不適當履行合同，否則，違反協議約定的一方將承擔相應的責任。
三、行政協議非訴執行的探索
我們知道行政協議是為了實現行政管理而存在，但由于行政協議具有契約性，與民事合同一樣，也會產生糾紛。當行政相對人可以通過行政訴訟保障期權益時，如何在行政相對人不履行行政協議時有效保障行政主體的合法權益？當前法律對此沒有明確規定，因此存在諸多的爭議。
如《國有土地上房屋征收與補償條例》第25條第2款規定：“補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。” 這里對提起的究竟應該是什么性質的訴訟含糊其辭，引起極大的困惑與爭議。如果結合《行政訴訟法》第12條第11項規定，那么應當理解為作為行政主體的征收人不履行補償協議，被征收人可以提起行政訴訟。然而被征收人不履行補償協議的時，受限于我國行政訴訟法“民告官”的單向性設計，此時征收主體顯然不能通過行政訴訟途徑解決行政協議糾紛，而《國有土地上房屋征收與補償條例》第25條第2款規定的可以提起訴訟勢必讓大家理解為提起民事訴訟。然而，這樣一來又有一個問題擺在我們面前。上文提到行政協議屬于行政合同，具有一定的契約性，但其性質仍屬于行政行為，行政性更強，行政訴訟法第12條第11項規定也將其列為行政訴訟受案范圍，因此作為民事訴訟起訴缺乏相關依據，亦有不妥。
在當前行政訴訟行不通，民事訴訟缺乏相關支撐的情況下，急需探索一種可行的模式來解決此問題，尤其是在其他行政協議沒有類似《國有土地上房屋征收與補償條例》第25條第2款規定的情況下更需要一種有效的途徑解決行政協議糾紛。根據行政協議區別與民事合同的特殊性，為了快速有效實現行政協議約定的社會管理職能，行政機關一般可以行使行政優益權，即對不履行義務的相對人的強制執行權、對違約行政相對人處以行政制裁措施，還可以申請法院強制執行，因此行政協議非訴執行成為當前比較可行的一種司法救濟途徑。
此外，通過法院強制執行的方式也不會損害行政相對人的合法權益。例如《國有土地上房屋征收與補償條例》第28條第1款規定，被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。雖然該條款并不包括房屋征收補償協議可以申請法院強制執行的情形，但從實踐情況來看，房屋征收補償協議的補償條件一般要高于補償決定。從這種意義上說，申請法院強制執行房屋征收補償協議，也不會損害被征收人的合法權益。同時，為了爭取被征收人配合征收工作的進行，及時順利完成搬遷，征收部門與協議相對人協商簽訂補償協議代替征收部門報請有權機關作補償決定，那么簽約后協議相對人反悔不履行搬遷義務的，其后果等同于拒不履行補償決定確定的搬遷義務，這在法理上是說的通的。
因此在相對人不履行行政協議時，應強制相對人正確履行行政協議。這是行政主體肩負實現公共利益的使命之所然，是為保證行政管理目的的順利實現所必需。不過，這里的特權行使應通過“催告程序”或行政裁決使得行政協議轉換行政行為，只有依照法定程序作出“催告”或行政裁決并依法送達于相對人，而相對人在法定期限內既不提起行政訴訟又不履行的，才可以根據新行政訴訟法規定進入非訴執行階段，申請法院強制執行。
參考文獻：1. 陳強 王雨生 行政相對人不履行補償協議時的非訴執行規則研究
2. 趙龍 行政協議相對人違約行政機關可申請法院強制執行
3. 陳雅芹 行政相對人不履行行政協議行政機關的司法救濟途徑探微
滬公網安備 31010402007129號
