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摘要：國有休眠公司市場退出旨在通過公司注銷登記，終止非正常經營國有公司的法人資格，達到維護正常市場秩序、打通國內大循環的目的。在現行法律制度下，建立強制注銷機制、歇業登記制度、使用合理推定方式可以使國有休眠公司有序退出市場。
關鍵詞：休眠公司；國有企業；市場退出機制
一、休眠公司內涵界定
休眠公司并非法律概念，系對于已停止經營活動、解散、破產或者被吊銷營業執照而未完成注銷登記的一類公司的非規范性說法，與休眠公司類似的表達還有“僵尸企業”等等。學界對于休眠公司概念的界定尚未形成一致意見，主要觀點有：
“休眠公司是指處于停止經營活動或喪失營業資格狀態，但是未按照法律規定辦理清算或者注銷程序的一種公司存在的特殊狀態”[[1]]；
“即依法被吊銷營業執照、責令關閉或者被撤銷以后，沒有進行清算，也未辦理注銷登記的公司”[[2]]；
“休眠公司是指依法被吊銷營業執照、責令關閉或被撤銷后，尚未進行清算或辦理注銷登記，或因清算、注銷程序的瑕疵，存在未了結的法律關系，或主動進行停業整頓的公司形態”[[3]]。
以上觀點均有合理之處，筆者認為對于休眠公司內涵的界定之所以有多種觀點，是因為在《中華人民共和國民法典》（以下簡稱“民法典”）頒布實施前，囿于我國市場經濟發展不充分和立法水平較低的情況，我國民商事立法中關于公司的解散、破產、清算、注銷、終止之間的關系未形成統一意見，導致人民法院、工商管理部門（現為市場監督管理部門）、稅務部門在處理公司解散、清算、注銷等問題上缺乏統一性，也使學者在界定休眠公司內涵時無法達成共識。隨著民法典的正式實施，以及一系列相關法律法規的修改，在立法層面已就公司的解散、清算、注銷、終止有了一致規定。民法典規定，法人在解散、破產后應當進行清算并注銷，法人注銷后法人即告終止[[4]]。《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）規定公司解散、破產后應當進行清算，清算報告得到確認后應當報送登記機關申請注銷公司登記，以此公告公司終止[[5]]。通過以上法律的規定，我們可以看出終止是一種經過行政機關認定的事實狀態，注銷登記完成之時，公司即告終止——公司喪失法人資格。清算是注銷登記的必經過程，觸發清算有二途徑，一為公司解散，二為公司破產。其中解散和破產又有重合，即公司在自行清算過程中發現資不抵債，則應當向人民法院申請宣告破產[[6]]。
通過梳理現行法律規定，筆者認為民法典時代休眠公司的內涵應當界定為：休眠公司系未開展經營活動，且應進行清算而未清算或者已經清算完畢，但尚未完成注銷登記的公司。如若從所有制性質來劃分休眠公司的種類，則可分為國有休眠公司和非國有休眠公司，國有休眠公司是國家對公司的資本擁有所有權或者控制權的休眠公司。
二、實務中國有休眠公司市場退出的障礙
國有休眠公司市場退出是指國有休眠公司妥善進行清算等事宜并最終完成注銷登記，終止其法人資格的行為。國有休眠公司市場退出并非僅指完成注銷登記，而是服務于公司終止的一套措施，注銷登記是國有休眠公司市場退出的關鍵[[7]]。筆者曾在代理國有休眠公司退出市場的清理注銷工作，其中大量是計劃經濟時期政府出資設立的全民所有制企業、集體企業、股份合作制企業和有限責任公司，因政策、經營不善、被吊銷營業執照停止經營后，因各種原因至今未辦理注銷。眾所周知，國有休眠公司在市場退出過程中面臨的一系列難點和堵點，這些障礙在項目啟動環節和企業的注銷環節，筆者將其總結為“啟動難”和“注銷難”?！皢与y”和“注銷難”是國有休眠公司市場退出過程中面臨的特有難題，它也有別于正常經營公司的市場退出，這決定了研究的必要性。
國有休眠公司獨特的產權關系使其受到《中華人民共和國企業國有資產法》（以下簡稱《企業國有資產法》）和《企業國有資產監督管理暫行條例》的規制，一般公司法和國資管理的特殊法律重疊適用，使國有休眠公司市場退出更為復雜。
（一）國有休眠公司市場退出“啟動難”
筆者將啟動環節的難點總結為以下三點：
第一，啟動缺少外部強制力。公司法僅就清算的時限進行了規定[[8]]，未規定清算后應何時完成注銷登記。由于沒有法律責任對公司負責人怠于注銷登記的行為做出否定性評價，這使公司清算后處于可注銷也可不注銷的狀態，法律責任的缺位加劇了國有休眠公司的產生。
第二，公司負責人缺少注銷登記的積極性。公司注銷需要提交包括注銷登記申請書、清算報告、完稅證明等文件在內的一系列文件，這使得公司負責人望而卻步，隨著時間的推移，形成歷史遺留問題。一旦公司負責人喪失民事行為能力、下落不明或者死亡，公司的注銷登記就更加困難。
第三，上級主管單位對市場退出認識有偏差。部分主管部門認為公司停止經營活動多年，已經被吊銷，清算工作已經完成，注銷與否無關大局，因而以業務繁忙為借口，對清理注銷工作主觀能動性不強。加之，由于企業多為政策性停止經營系歷史遺留問題，如果啟動不確定性因素多，故“老人有顧忌、新人有顧慮”。
第四，休眠公司面臨大額欠稅無力開展注銷登記。現實中的部分休眠公司在停止經營活動時尚有大額稅款未清繳，隨著時間的推移，累計的稅款和滯納金成為休眠公司的沉重負擔，面對這些無力償還的稅款和滯納金，休眠公司已事實上無法進行注銷登記。
以上的“外因”和“內因”共同作用使國有休眠公司市場退出難以“啟動”。
（二）國有休眠公司市場退出“注銷難”
該難點主要出現在國有企業改制過程中“被優化”企業身上。根據《企業國有資產法》的規定，企業改制應當進行清產核資、財務審計、資產評估等工作[[9]]，這些工作相當于對原企業進行清算，通過資產核銷判斷企業經營現狀、預測企業前景，對于能夠發展和壯大國有經濟，實現國有資產保值增值的企業進行改制，對于不符合上述要求的企業要及時優化。
實務中，這些“被優化”的企業有的根據集團公司的安排，主動停止生產經營，其員工和資產已轉移至其他公司；有的直接被行政機關（原工商局）吊銷營業執照，員工和資產被集團公司接管。由于未進行清算且是歷史遺留問題，距今時間過長，在注銷登記時無法提供稅務注銷文件、社保注銷文件、銀行賬戶撤銷文件，再加之上文提及的企業負責人可能下落不明、死亡，此時國有休眠公司注銷工作難以進行。注銷登記無法進行，國有休眠公司市場退出陷入僵局。
三、國有休眠公司市場退出機制完善
為應對百年未有之大變局，“十四五”規劃[[10]]寫明要“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。國有企業作為國有經濟的主導力量，是社會主義經濟的重要支柱，其在構建國內大循環為主體的新發展格局中具有不可替代的地位。市場交易猶如血液循環，一環不暢則環環受阻?！胺钦＝洜I企業占用了大量的名稱資源、監管資源等，長期無人監管、非法經營，不利于發揮市場在資源配置中的決定性作用，破壞了正常的市場運行秩序”[[11]]，完善國有休眠公司市場退出機制十分必要。
（一）建立強制注銷機制
香港特別行政區《公司條例》第744條、第745條、第746條賦予了公司注冊處處長剔除不營運或不經營業務公司名稱的權力，處長可以通過向疑似非正在營運或經營業務的公司郵寄信件的方式調查該公司是否正常經營。如果查明目標公司確實非正常經營，則“除非有反對因由提出，否則在該公告的日期后的3個月終結時，該公司的名稱將會從公司登記冊剔除，而該公司將會解散”[[12]]。香港特別行政區的強制除名機制值得我們借鑒。浙江省自2019年施行的《浙江省吊銷未注銷企業監督管理暫行辦法》中第6條規定，適用強制注銷的企業應當是吊銷營業執照后屆滿三年且下落不明或者無法取得聯系的未注銷企業。該企業一要吊銷未注銷，二要下落不明，這兩個條件缺一不可。可以看出浙江省在試行企業強制注銷機制時十分謹慎，這是正確的。隨著浙江省強制注銷機制的不斷深入實施，我們可以提煉總結相關做法，在全國范圍內推進公司強制注銷機制。筆者認為國有休眠公司強制注銷機制應符合實體正義和程序正義的雙要求，具體構建如下：
第一，實體條件應做到準確篩選國有休眠公司?，F代公司的經營業務豐富多彩，“三年不不開張，開張吃三年”的公司并不少見，在構建強制注銷機制時應避免“誤傷”此類企業。筆者認為，可以借助科技的力量，通過發達的網絡體系每年由公司的法定代表人在企業信用信息公示系統中填報公司是否在正常經營，市場監督管理機關只需形式審查。對于連續三年未報送正常經營的公司，則應識別為疑似非正常經營公司，此時，市場監督管理機關可以向稅務機關申請查詢其繳稅情況[[13]]，并聯系疑似非正常經營公司的負責人或者上級主管部門。若該公司三年無繳稅記錄，且已失去聯系，則應將其劃入非正常經營公司，并嚴格按照程序進行之后的強制注銷。
第二，程序應符合公平正義的要求。強制注銷機制除了應當符合依法行政、信賴保護等行政法基本原則外，對內應注重通過程序保障國有休眠公司股東的財產權和知情權，對外應注通過程序保障國有休眠債權人的利益。這里的股東既包括國家股東也包括非國家股東。對于非國家股東，應當秉持依法保護私有財產權的原則；對于國家股東，應當嚴格依照有關國有資產監管法律的規定，避免國有資產流失。
強制注銷后，國有休眠公司喪失法人資格，其所有的財產將成為法律上的無主物，歸根結底是剝奪了國有休眠公司股東對公司的剩余財產索取權，侵犯的是股東的財產權。因此，對于名下登記有動產或者不動產的國有休眠公司可排除適用強制注銷機制程序，而在企業信用信息公示系統將企業標記為非正常經營狀態。對于股東知情權的保護應以保障股東的陳述權、申辯權和要求舉行聽證的權利為主。股東申請停止強制注銷理由成立的，應當終止強制注銷程序。
（二）探索歇業登記制度
我國公司法規定，公司成立后無正當理由超過6個月未開業的，或者開業后自行停業連續6個月以上的，可以由公司登記機關吊銷營業執照[[14]]。探索歇業登記制度可以防止善意停止經營的公司被打上休眠公司的標記，“避免公司因此進入失信懲戒名單或被登記機關實施強制退出”[[15]]。這有利于減少國有休眠公司的出現。
在《中華人民共和國市場主體登記管理條例》（以下簡稱“《市場主體登記管理條例》”）第三章中規定了歇業登記制度。該《市場主體登記管理條例》規定，因自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等原因造成經營困難的，市場主體可以自主決定在一定時期內歇業。市場主體應當在歇業前與職工依法協商勞動關系處理等有關事項[[16]]?？梢钥闯?，一旦企業決定暫停交易、且不發生任何交易時，可以申請歇業登記，如此規定給予企業申請歇業登記的權利，由此有助于國家采集企業數據準確性的目的。歇業登記制度的引入雖不是直接與國有休眠公司市場退出有關，但間接甄別出了休眠企業，這為有針對性地清除國有休眠公司提供了便利。
（三）通過合理推定方式，打破國有休眠公司市場退出僵局
在面對法定代表人失聯、賬務賬冊資料嚴重缺失等情形時，國有休眠公司市場退出陷入僵局。為打破此僵局，可以引入類似容缺辦理的制度，即結合現實情況，合理推定國有休眠公司具備某些注銷條件。在實務中，一些國有休眠公司早已被吊銷營業執照，公司也未進行清算，按照法律要求準備所有文件無法做到，在沒有強制退出機制時，這種國有休眠公司無法注銷。為了達到注銷此類公司的目的，需要進行變通，該種變通必須是有依據的變通，必須是建立在合理基礎上的變通。筆者經過總結，認為合理推定是一種行之有效的方式。
以公司注銷時的清稅程序為例，一般而言，完成清稅的舉證責任在于公司，但針對早已停止生產經營或被吊銷營業執照的國企來說，企業本身無力提供清稅證明，此時，如果稅務機關沒有該國企拖欠稅款的記錄，且經過公示后無異議，則應合理推定該公司已完成清稅程序，由稅務機關說明情況后開具清稅證明。同理，在開具社保注銷證明時，如果公司無任何在冊員工，則也可開具社保注銷證明。
2019年6月，在國務院國有資產監督管理委員會、財政部、自然資源部、國家稅務總局、國家市場監督管理總局聯合下發的《關于中央企業公司制改土地權屬變更、企業清理注銷等有關事項的通知》（國資發改革〔2019〕61號）文件中，為切實解決中央企業公司制改制工作中關于企業注銷的問題，文件規定“存在營業執照被吊銷、法定代表人失聯、賬務賬冊資料嚴重缺失、營業執照遺失等情況，且沒有未辦結涉稅事項的企業，可由該企業所屬中央企業集團公司出具同意其注銷的批復、該企業上級單位出具債權債務完結證明，到稅務、市場監管部門辦理注銷手續。其中，法定代表人失聯的企業提交的注銷申請材料，由其上級單位法定代表人簽字”，該種規定契合合理推定的要求，可資地方國有資產監督管理機構借鑒。
四、結語
國有休眠公司有序市場退出對于推行“證照分離”改革、優化營商環境、打通國內大循環具有重要意義。隨著簡易注銷程序深入開展、強制注銷機制和歇業登記制度引入，國有休眠公司市場退出會越來越制度化和體系化。
[ [1] ] 薛智勝、張元琦：《對休眠公司法律規制的路徑研究》，載《天津法學》2015年第4期，第54頁。
[ [2] ] 王永挺、劉志華：《休眠公司的民法地位分析》，載《中共中央黨校學報》2006年第4期，第84頁。
[ [3] ] 周楊：《休眠公司債權人利益保護問題研究》，2013年首度經濟貿易大學碩士學位論文，第4頁。
[ [4] ] 參見《中華人民共和國民法典》第68條、第73條。
[ [5] ] 參見《中華人民共和國公司法》第183條、第186條、第188條、第190條。
[ [6] ] 參見《中華人民共和國公司法》第187條。
[ [7] ] 休眠公司市場退出的目的是通過注銷登記消滅公司的法人資格，最終呈現的結果是公司終止。公司終止是靜態結果，注銷登記是動態行為。根據法律規定，公司注銷登記完成，公司即告終止，不能忽視注銷登記和公司終止的區別。
[ [8] ] 參見《中華人民共和國公司登記管理條例》第41條；《最高人民法院關于適用<中華人民共和國公司法>若干問題的規定（二）》第7條。
[ [9] ] 參見《中華人民共和國企業國有資產法》第42條。
[ [10] ] 即《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》。
[ [11] ] 王偉：《非正常經營企業強制性市場退出機制研究——優化營商環境背景下的行政規制路徑》，載《行政法學研究》2020年第5期，第58頁。
[ [12] ] 參見香港特別行政區《公司條例》第745條。
[ [13] ] 該繳稅情況可以包含是否領用增值稅專用發票、是否申報企業所得稅等。
[ [14] ] 參見《中華人民共和國公司法》第211條；《中華人民共和國公司登記管理條例》第67條。
[ [15] ] 黃海燕：《歇業登記制度：如何規范休眠公司存續——商事登記改革下的思考》，載《中國流通經濟》2020年11月，第34卷第11期，第116頁。
[ [16] ] 參見《中華人民共和國市場主體登記管理條例》第30條。
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