8月25日，上海市第十五屆人民代表大會常務委員會第三十四次會議表決通過《上海市城市更新條例》（以下簡稱《上海條例》）。對比去年深圳市出臺的首個中國城市更新立法文件《深圳經濟特區城市更新條例》（以下簡稱《深圳條例》），兩部法規分別具有什么樣的區域性特點？《上海條例》又有哪些不同方面的思考？

筆者梳理兩部條例的體例及各章節重點內容，從體例對比到總則重點內容對比，再到分則具體內容對比，最后總結出《上海條例》相較《深圳條例》更關注城市更新哪些內容，以進一步了解《上海條例》在推進上海市城市更新工作上的立法特色與創新。

一、 體例對比

	《深圳條例》	《上海條例》
第一章	總則	總則
第二章	城市更新規劃與計劃	城市更新指引和更新行動計劃
第三章	拆除重建類城市更新	城市更新實施
第四章	綜合整治類城市更新	城市更新保障
第五章	保障和監督	監督管理
第六章	法律責任	浦東新區城市更新特別規定
第七章	附則	法律責任
第八章		附則

從對比表可以看出，除去通常的總則、法律責任、附則部分，《深圳條例》與《上海條例》在條文體例上，主要有如下差別：

1. 《深圳條例》的“城市更新規劃”一章對應《上海條例》的“城市更新指引”；“保障和監督”對應“城市更新保障”、“監督管理”兩章。單從定義上，我們難于判斷“規劃”與“指引”，“監督”與“監督管理”到底有何區別，本文后續將對具體內容展開對比，方看差異；

2. 《深圳條例》中的拆除重建類城市更新與綜合整治類城市更新對應了《上海條例》中的城市更新實施。在城市更新實施環節的立法上，深圳采用“二分法”的簡潔處理，將城市更新的類型只區分拆除重建類與綜合整治類兩大版塊；而上海的做法較為保守，沒有在條文體例上直接明確城市更新的類型；

3. 浦東新區作為唯一一個被全國人大授予立法權的地方行政區，在《上海條例》的單獨章節中體現了其特別立法權，這也貫徹了中央對加強浦東新區高水平改革開放法治保障的重點要求。“浦東新區城市更新特別規定”單章主要從創新支持、原成片出讓區域更新、更新空間垂直與復合利用、舊區改造、產業用地等方面做出規定。

二、 更新適用范圍對比

從上文兩部法規條文的編纂體例上看，兩地立法者關于城市更新適用范圍的描述有所區別。再對比《深圳條例》與《上海條例》的總則部分，簡而蓋之：

《上海條例》提出了城市更新，是指在本市建成區內開展持續改善城市空間形態和功能的活動；而《深圳條例》規定城市更新，是指對城市建成區內規定區域進行拆除重建或者綜合整治的活動。

具體來看，《上海條例》第二條二款從城市更新的屬性以及適用范圍上做了概括描述：本條例所稱城市更新，是指在本市建成區內開展持續改善城市空間形態和功能的活動，具體包括：（一）加強基礎設施和公共設施建設，提高超大城市服務水平；（二）優化區域功能布局，塑造城市空間新格局；（三）提升整體居住品質，改善城市人居環境；（四）加強歷史文化保護，塑造城市特色風貌；（五）市人民政府認定的其他城市更新活動。之后的條文便沒有城市更新概念的單獨規定。特別注意，針對上海目前還仍需推進的舊區改造、舊住房更新、“城中村”改造等“三舊”改造相關工作，仍屬更新工作范疇，但《上海條例》的立法者并沒有在第二條中單獨對其說明，僅在第五條住房城鄉建設管理部門的職責，以及附則“三舊”改造應當適用國家相關規定上提及。

此處與《深圳條例》不同。《深圳條例》第二條雖也規定了四類更新活動的情形：

本條例所稱城市更新，是指對城市建成區內具有下列情形之一的區域，根據本條例規定進行拆除重建或者綜合整治的活動：（一）城市基礎設施和公共服務設施急需完善；（二）環境惡劣或者存在重大安全隱患；（三）現有土地用途、建筑物使用功能或者資源、能源利用明顯不符合經濟社會發展要求，影響城市規劃實施；（四）經市人民政府批準進行城市更新的其他情形。但窮舉了拆除重建和綜合整治兩類活動，并未如《上海條例》一樣，從根本屬性上定義城市更新。《深圳條例》條例第四條：城市更新應當增進社會公共利益，實現下列目標：（一）加強公共設施建設，提升城市功能品質；（二）拓展市民活動空間，改善城市人居環境；（三）推進環保節能改造，實現城市綠色發展；（四）注重歷史文化保護，保持城市特色風貌；（五）優化城市總體布局，增強城市發展動能。從這條規定來看，也提到了城市更新的根本屬性。但可預見的是，在深圳后續城市更新實踐中，很難將拆除重建、綜合整治以外的活動認定為更新活動。

相比之下，《上海條例》將城市更新的定義與目標整合在一個條文中，以屬性明晰含義，不囿于具體實施方式的概念列舉，適應當地更新業務種類繁多的區域特點。

三、 政府參與主體對比

（表格化）在參與更新活動的政府部門及其職責上，兩部條例的規定也各有千秋。深圳更新活動參與部門少，職責集中；上海更新活動參與部門多，職責細化。下面依次進行梳理對比：

根據《深圳條例》總則所述，參與深圳市更新工作的各級政府部門及其職責如下：

1. 市政府：統籌全市城市更新工作，研究決定重大事項；

2. 市城市更新部門：主管部門，組織、協調、指導、監督全市城市更新工作，擬訂城市更新政策，組織編制城市更新專項規劃、年度計劃，制定相關規范和標準；

3. 區政府：負責統籌推進區城市更新工作；

4. 區城市更新部門：負責區城市更新組織實施和統籌管理工作；

5. 街道辦：配合區城市更新部門做好城市更新相關工作，維護城市更新活動正常秩序。

《上海條例》中，參與更新工作的各級政府部門及其職責如下：

1. 市政府：建立城市更新協調推進機制，統籌、協調全市城市更新工作，并研究、審議城市更新相關重大事項；

2. 規劃資源部門：負責組織編制城市更新指引，按照職責統籌推進產業、商業商辦、市政基礎設施和公共服務設施等城市更新相關工作，并承擔城市更新有關規劃、土地管理職責；

3. 住房城鄉建設管理部門：按照職責統籌推進舊區改造、舊住房更新、"城中村"改造等城市更新相關工作，并承擔城市更新項目的建設管理職責；

4. 經濟信息化部門：負責根據本市產業發展布局，組織、協調、指導重點產業發展區域的城市更新相關工作；

5. 商務部門：負責根據本市商業發展規劃，協調、指導重點商業商辦設施的城市更新相關工作；

6. 發展改革、房屋管理、交通、綠化市容、水務、文化旅游、民防、財政等其他有關部門：在各自職責范圍內，協同開展城市更新相關工作；

7. 區政府（含作為市政府派出機構的特定地區管理委員會）：負責推進本轄區內城市更新工作；

8. 街道辦事處、鎮政府：依法做好城市更新相關工作。

《上海條例》還增設了一個新機構、一個新制度：

1. 市政府“城市更新中心”辦公室：設在市住房城鄉建設管理部門，按照規定職責，參與相關規劃編制、政策制定、舊區改造、舊住房更新以及承擔市人民政府確定的其他城市更新相關工作；

2. 城市更新專家委員會制度：專家委員會開展城市更新有關活動的評審、論證等工作，并為市、區人民政府的城市更新決策提供咨詢意見。

綜上對比可發現，《上海條例》不僅加大了現有職能部門參與城市更新活動的力度，也專門組織專業群體服務于更新工作的各項具體環節。相比《深圳條例》中市、區城市更新部門負責具體工作的推進，側重部門整體引導與城市更新單元機制相結合的管理體系，《上海條例》將規劃資源部門、住房城鄉建設管理部門、經濟信息化部門、商務部門等相關部門也納入到深度參與城市更新活動的政府部門范圍中，形成政府各司其職，部門協同區域，整體統籌推進的工作環境。

另外，條例增設的城市更新專家委員會，成員將由規劃、房屋、土地、建筑、交通、生態環境、文史、社會、經濟和法律等方面的人士組成，專門開展各環節活動評審、論證以及提供專家意見等工作。在后續更新指引、計劃、方案等相關規定中，條例也高度體現立法者對專家委員會深度參與更新工作的重視。《上海條例》這一特色創舉，不僅表明了上海對社會各界人士參與城市治理的積極態度，更為后續全國范圍內的城市更新立法活動起到了重要啟示作用。

四、 更新流程對比

結合兩部法規的分則內容，在城市更新流程上《上海條例》并無具體描述。反觀《深圳條例》第八條明確了更新流程：城市更新一般按照下列程序進行，本條例另有規定的除外：

（一）城市更新單元計劃制定；

（二）城市更新單元規劃編制；

（三）城市更新實施主體確認；

（四）原有建筑物拆除和不動產權屬注銷登記；

（五）國有建設用地使用權出讓；

（六）開發建設；

（七）回遷安置。

市人民政府因優化營商環境以及行政審批制度改革的需要，可以按規定優化相關工作程序。

“城市更新單元”是深圳市城市更新實踐中首創的名詞，它是指城市更新實施的基本單位，可以包括一個或者多個城市更新項目。這使得深圳更新活動的規劃體系成為1個更新總體規劃與N個更新單元規劃相結合的“1+N”型規劃體系，并在《深圳條例》中有著詳細闡述：計劃申報主體包括權利人或其委托的單一市場主體，共同委托的單一權利人或單一市場主體，所在原村集體繼受單位或者其委托的單一市場主體等多種類型下的市場主體。此外，條例還明確了制定與編制的依據、內容、主體確認及申報流程等程序內容，例如單元計劃早于規劃編制的制定，城市更新規劃編制的制定過程先由城市更新單元計劃申報主體委托資質機構編制規劃草案，最終由市政府批準等。可以說，在《深圳條例》出臺后，深圳城市更新領域的市場主體具有很高的主觀能動性，整個城市更新活動在政府審批，多個市場主體活躍的環境下進行。

相比之下，城市更新各環節內容的規定，深圳與上海兩地卻存在著巨大差異。《上海條例》沒有沿用城市更新單元的概念，也沒有通過條文明確城市更新的具體流程。縱觀條例全文脈絡，梳理出上海市更新工作開展的大致體系結構為：

（一） 城市更新指引編制；

（二） 更新行動計劃編制；

（三） 更新統籌主體確定；

（四） 更新實施方案確定；

（五） 更新前期準備工作；

（六） 城市更新實施；

（七） 城市更新保障與監管。

從上述流程可以歸納，《上海條例》在更新實施前呈現的是“城市更新指引——更新行動計劃——更新實施方案”三層遞進管理體系。三個層面在審定程序上可概括為：

更新指引由市規劃資源部門編制，市政府審定；行動計劃一般由區人民政府根據指引編制，經專家委員會評審，市政府審定；實施方案一般由更新統籌主體編制，報市規劃資源部門后，由區政府或市規劃資源部門論證后認定（具體分工待市政府明確）。

由上述內容可知，上海的城市更新活動是自上而下的“整體引導——區域評估——更新統籌”規劃體系，相比深圳市的“1+N”體系，上海走了一條政府引導與市場化并舉的城市治理新道路，各級政府部門參與力度更強、范圍更廣、責任更大。

更值得一提的是，對比深圳“城市更新單元”計劃的申報主體，上海首創了“城市更新統籌主體”的概念。更新區域內的城市更新活動，原則上都由更新統籌主體予以統籌開展。與更新實施主體不同，更新統籌主體的職責是推動達成區域更新意愿、整合市場資源、編制區域更新方案以及統籌、推進更新項目的實施。筆者理解，統籌主體是實施主體的上位概念，更新活動的實施一般需經過統籌主體的統籌規劃。另外，《上海條例》第二十條規定：本市建立更新統籌主體遴選機制。市、區人民政府應當按照公開、公平、公正的原則組織遴選，確定與區域范圍內城市更新活動相適應的市場主體作為更新統籌主體。屬于風貌保護、產業園區轉型升級、市政基礎設施整體提升等情形的，市、區人民政府也可以指定更新統籌主體。由此可見，更新統籌主體的確定，實則也是政府作為主導建立起的遴選或指定工作機制。

五、 公眾參與對比

梳理《深圳條例》與《上海條例》中體現公眾參與的內容，筆者認為應當從以下四個維度對比兩部法規之間的異同：

（一） 更新原則中的公眾參與

《深圳條例》將“公眾參與”納入城市更新總體原則之內，并在第十二條重點強調了政府應當建立健全公眾參與機制：市城市更新部門、各區人民政府應當建立健全城市更新公眾參與機制，暢通利益相關人及公眾的意見表達渠道，保障其在城市更新政策制定、計劃規劃編制、實施主體確認等環節以及對搬遷補償方案等事項的知情權、參與權和監督權。

城市更新中的公眾參與原則不僅體現在深圳，也扎根在上海。《上海條例》將“人民城市”作為上海城市更新應當貫徹的重要理念，在條例第九條中更有闡明，上海市應當建立健全城市更新公眾參與機制，依法保障公眾在城市更新活動中的知情權、參與權、表達權和監督權。

兩地在更新原則上無一例外，都同樣重視公眾參與體系機制的建立健全。

（二） 更新流程中的公眾參與

在城市更新流程中，兩部法規對公眾參與方式的規定有所不同。《深圳條例》更多關注更新單元計劃草案與單元規劃草案等文件信息的社會公示，確立公示時間，保證政府依法依規的做好信息披露、信息公開等相關行為。例如《深圳條例》十九條：區城市更新部門負責對城市更新單元計劃草案進行審查。經審查通過的，由區城市更新部門按規定向社會公示后報區人民政府審批，公示時間不得少于十個工作日。

而《上海條例》在更新流程上加大了社會公眾的參與力度。條例不僅規定了更新指引、更新行動計劃、區域更新方案等予以認定后應當向社會公布，還規定了文件編制應當聽取專家委員會、利害關系人、社會公眾等相關群體的意見。具體整理如下：

1. 編制城市更新指引過程中，應當聽取專家委員會和社會公眾的意見；

2. 更新行動計劃經專家委員會評審，主要內容調整的，應當依照本章有關規定，履行聽取意見、評審、審議和公布等程序；

3. 區域更新方案報至所在區人民政府或者市規劃資源部門，并附具相關部門、專家委員會和利害關系人意見的采納情況和說明。

上文提到過，專家委員會是由社會各界的專業人士組成，充分參與更新流程的各個環節，從上述整理中也可印證。《上海條例》創新了公眾參與方式，專家委員會制度也成為踐行“人民城市”理念最有力的證明。

（三） 建立公開的城市更新信息系統

《深圳條例》第九條：市城市更新部門應當建立統一的城市更新信息系統，將全市城市更新項目范圍內的土地、建筑物、歷史文化遺存現狀、相關行政許可等信息納入城市更新信息系統，實施全流程覆蓋、全方位監管，并依法公開政府信息。

《上海條例》第十條：本市依托“一網通辦”“一網統管”平臺，建立全市統一的城市更新信息系統。城市更新指引、更新行動計劃、更新方案以及城市更新有關技術標準、政策措施等，應當同步通過城市更新信息系統向社會公布。市、區人民政府及其有關部門依托城市更新信息系統，對城市更新活動進行統籌推進、監督管理，為城市更新項目的實施和全生命周期管理提供服務保障。

《上海條例》第五十條第三款：市、區有關部門應當將土地使用權出讓合同明確的管理要求以及履行情況納入城市更新信息系統，通過信息共享、協同監管，實現更新項目的全生命周期管理。對于有違約轉讓、績效違約等違反合同情形的，市、區人民政府應當依照法律、法規、規章和合同約定進行處置。

通過上述條文對比不難看出，上海、深圳兩地都將建立健全城市更新信息系統，將更新項目相關信息全部納入其中，及時有效地進行信息公開，完善公眾參與工作機制。

（四） 更新區域物業權利人的參與

征收項目中的被征收人一般即為原物業權利人。物業權利人的業主身份雖在征收流程中止步于征收補償結束之時，但在城市更新時期卻可以發揮更多的作用，這也是城市更新活動與不動產征收活動之間的區別之處。

從這個角度說，物業權利人創新性地參與到更新項目中，可以理解為公眾參與。《上海條例》規定了物業權利人可以提更新建議，政府部門應當歸類研究，作為重要參考；編制更新實施方案時更新統籌主體應當與物業權利人充分協商；對零星更新項目，物業權利人有更新意愿的，可以在更新統籌主體的統籌下進行，并應當編制項目更新方案。相關條例如下：

1. 十五條：物業權利人以及其他單位和個人可以向區人民政府提出更新建議。

區人民政府應當指定部門對更新建議進行歸類和研究，并作為確定更新區域、編制更新行動計劃的重要參考。

2. 十九條：更新區域內的城市更新活動，由更新統籌主體統籌開展；由更新區域內物業權利人實施的，應當在更新統籌主體的統籌組織下進行。

零星更新項目，物業權利人有更新意愿的，可以由物業權利人實施。

根據前兩款規定，由物業權利人實施更新的，可以采取與市場主體合作方式。

3. 二十三條第一款：編制區域更新方案過程中，更新統籌主體應當與區域范圍內相關物業權利人進行充分協商，并征詢市、區相關部門以及專家委員會、利害關系人的意見。

4. 二十七條第一款：零星更新項目的物業權利人有更新意愿的，應當編制項目更新方案。項目更新方案主要包括規劃實施方案和市政基礎設施、公共服務設施建設、管理、運營要求等內容。

相比之下，《深圳條例》賦予了物業權利人更多參與更新項目的權利。由于深圳的“1+N”更新規劃管理體系，物業權利人是可以作為更新單元計劃的申報主體自下而上的參與到項目之中。另外《深圳條例》第七條也明確規定：主體城市更新項目由物業權利人、具有房地產開發資質的企業（以下簡稱市場主體）或者市、區人民政府組織實施。符合規定的，也可以合作實施。

由此可見，物業權利人作為建筑物及其附屬設施的所有權人，在曾經的拆遷時代到當下的征收時代，相關的法律、政策都只將其在獲得拆遷、征收補償這一層面進行解讀，而在城市更新時代，兩部條例均賦予了物業權利人征收后再參與的權利，盡管開口有大有小，但依然是兩地城市治理轉型中的重大智慧性突破。

六、 更新保障對比

在城市更新保障上，兩部法規可從以下三個角度比對：

（一） 經濟保障

    上海、深圳兩條例均規定了政府應當安排財政支持資金，依法減免更新項目各項行政事業性收費。《上海條例》在此程度上又提出了發行地方政府債券、多樣化融資方式、稅收優惠等多項經濟保障規定。兩地均為更新項目經濟政策的落實提供了方向指引。

（二） 用地保障

在用地保障上，兩法立法者顯然各有所慮。通過下列表格可可以發現，兩部條例分別結合當地特色，在多類問題上有著不同的立意與考量：

     另外，《上海條例》還特別闡述了國有企業的帶頭作用，強調國有企業土地權利人應當帶頭承擔重點戰略功能區開發任務，實施自主更新。國企應當積極向市場釋放存量土地，促進存量資產盤活；國有資產監督管理機構應當建立健全與國企參與更新活動相適應的考核機制。

（三） 居住保障

1. 深圳部分，為順利展開更新流程中回遷安置的程序內容，在《深圳條例》探索性的開發了“預告登記”制度，即物業權利人與市場主體簽訂搬遷補償協議后，市場主體可以按照約定向不動產登記機構申請辦理被搬遷房屋的相關預告登記。同時，在六十一條規定：城市更新項目以產權置換方式進行補償的，實施主體在辦理房地產銷售時，應當向區住房建設部門告知用于產權置換房屋的數量、面積和位置。區住房建設部門根據實施主體的報告以及經備案的搬遷補償協議將用于產權置換的房屋預先保留，不予銷售。六十二條規定：城市更新項目配建的創新型產業用房、公共住房等，實施主體不得銷售或者用作抵押。實施主體未按照要求完成創新型產業用房、公共住房等配建的，不予通過規劃核實。

2. 上海部分，一方面規定了涉及居民安置的，可以依規統籌使用保障性房源；另一方面，目前上海地方還存在較多租住公有性質房屋的情形，對此上海創新建立了“公有房屋承租權歸集”制度：經市人民政府同意，符合條件的市場主體可以歸集優秀歷史建筑、花園住宅類公有房屋承租權，實施城市更新。?

經區人民政府同意，符合條件的市場主體可以歸集除優秀歷史建筑、花園住宅類以外的公有房屋承租權，實施城市更新。??

公有房屋出租人可以通過有償回購承租權、房屋置換等方式，歸集公有房屋承租權，實施城市更新。

七、 更新監督與法律責任對比

在《上海條例》中“監督管理”單成一章，共五條。除了政府監督、審計監督、社會監督與人大監督的監督體制機制建立，“全生命周期管理”制度赫然躍于該章之上。仔細研讀條文發現，更新項目全生命周期管理的核心流程是將項目的公共要素供給、產業績效、環保節能、房地產轉讓、土地退出等全生命周期管理要求納入土地使用權出讓合同，再將土地使用權出讓合同上明確的管理要求以及履行情況納入城市更新信息系統，通過信息共享、協同監管，實現更新項目的全生命周期管理。該處借鑒了IT行業中產品全生命周期管理（Product lifecycle management, PLM）的內涵，力求將城市更新各項環節統一管理，協同監督。這一新穎舉措在更新項目中效果如何，還要在后續實踐中檢驗。

相比上海，深圳方面并沒有過多規定監督環節的具體內容，而是通過六條法律責任的規定，將違反條例及相關法律法規規定的行為作出了具體明確的處罰措施。例如，《深圳條例》第六十六條：未經本條例第十七條第一款規定確定為城市更新單元計劃申報主體，擅自在舊住宅區開展現狀調研、意愿征集等城市更新單元計劃申報前期工作的，由區城市更新部門責令限期改正；逾期不改正的，處一百萬元以上五百萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

對于法律責任部分，《上海條例》只舉輕若重地提出兩條指引性規定，包括六十一條“違反本條例規定的行為，法律、法規已有處理規定的，從其規定”與六十二條“有關部門及其工作人員違反本條例規定的，由其上級機關或者監察機關依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分?”，責任細化內容還有待在今后實施細則中明確。

八、 總結

縱觀全文，筆者從體例、總則、分則中的各方面內容，對《上海條例》與《深圳條例》中的不同之處進行了比較梳理，領略兩部法規如何結合當地實際，做出具有區域特色的條文規定。

概括總結《上海條例》內容：將城市更新活動定義為開展持續改善城市空間形態和功能的活動，符合上海區域區域亟待開展的城市更新需要。同時，上海城市更新自上而下的“整體引導——區域評估——更新統籌”更新規劃體系，平衡了政府部門職能與市場主體作用，并通過層遞進式更新管理機制，最大程度上發揮各級政府及各部門、更新統籌主體及其他市場主體、物業權利人及相關單位個人此三方主體的分工和作用。而《上海條例》創新探索出的城市更新專家委員會制度，也勢必會成為接下來的更新活動中引人注目的工作內容。

9月1日，《上海市城市更新條例》生效。想必上海的城市更新活動很快便會如火如荼地開展，城市更新相關法律、政策也將層出不窮。我們將一直關注城市更新發展動態，不斷學習理論、扎實業務研究，做好城市更新法律服務知識體系的持續構建。