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編者按：
2008年《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱“《反壟斷法》”）正式施行，標志著中國反壟斷法治建設的起步。2022年，《反壟斷法》進行了首次修改，增加了對數據和算法壟斷行為的規制，并且針對經濟發展需求，明確建立了“安全港”制度、軸輻協議監管制度等，提高了壟斷行為的違法成本，為維護市場公平競爭提供了更有力的法律支撐。2023年，《禁止壟斷協議規定》《禁止濫用市場支配地位行為規定》《經營者集中審查規定》《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為規定》《禁止濫用知識產權排除、限制競爭行為規定》五部新《反壟斷法》配套文件的出臺以及“三書一函”制度的確立，增強了反壟斷法律的適應性和有效性，展現了中國在維護市場公平競爭、提升法律責任和執法保障方面的堅定決心。2021年8月30日，習近平主持召開中央全面深化改革委員會第二十一次會議強調加強反壟斷反不正當競爭監管力度。2022年3月，中共中央、國務院發布《關于加快建設全國統一大市場的意見》，其中提出要“健全反壟斷法律規則體系，加快推動修改反壟斷法、反不正當競爭法，完善公平競爭審查制度，研究重點領域和行業性審查規則，健全審查機制，統一審查標準，規范審查程序，提高審查效能”。
自2008年起至2024年底，中國行政執法查處了大量經濟壟斷案件，我們對每年度查處的經濟壟斷案件進行全面深度的分析，自首篇《中國反壟斷行政執法大數據分析報告（2008—2015）》發布于《競爭法律與政策評論（第2卷 2016年）》開始，每年均發布反壟斷年度報告于《競爭法律與政策評論》，《競爭法律與政策評論》由上海交通大學競爭法研究中心、上海法學會競爭法研究會共同主辦，由國務院反壟斷專家王先林任主編，法律出版社出版。反壟斷系列年度報告在業內具有較高知名度和影響力，《競爭法律與政策評論》今年因故停止出版。故將《中國反壟斷年度執法報告（2024）》作為反壟斷與反不正當競爭專業委員會集體研究成果，以供大家學習參考。
第一節 行政壟斷執法整體情況
一、反壟斷執法概況
根據國家市場監督管理總局發布的2024年工作總結，2024年反壟斷工作取得新進展新成效，立案查處濫用行政權力排除、限制競爭案件72件。其中僅公布了6件（見表12），剩余66件暫未公布。
表12 2024年度行政壟斷案件統計
| 序號 |
案件名稱 |
糾正情況 |
行業領域 |
| 1 |
安徽省市場監管局糾正石臺縣城市管理行政執法局濫用行政權力排除、限制競爭行為 |
主動糾正 |
共享電單車 |
| 2 |
安徽省市場監管局糾正來安縣城市管理局濫用行政權力排除、限制競爭行為 |
主動糾正 |
共享電單車 |
| 3 |
寧夏回族自治區市場監督管理廳糾正銀川市人力資源和社會保障局銀川市衛生健康委員會銀川市財政局濫用行政權力排除限制競爭行為 |
主動糾正 |
健康體檢 |
| 4 |
浙江省市場監管局糾正寧波市鎮海區住房和建設交通局濫用行政權力排除、限制競爭行為 |
主動糾正 |
園林綠化 |
| 5 |
浙江省市場監管局糾正舟山市普陀區衛生健康局濫用行政權力排除、限制競爭行為 |
主動糾正 |
健康體檢 |
| 6 |
廣西壯族自治區市場監督管理局糾正南寧市武鳴區教育局濫用行政權力排除、限制競爭行為 |
主動糾正 |
學校校服 |
2023年共計查辦濫用行政權力排除、限制競爭案件39件，其中公布了38件，剩余1件暫未公布。
對比兩組數據分析可以發現：2024年案件數量大幅增加，表明反壟斷執法力度在加強，對行政性壟斷行為的打擊更為嚴格，反映出市場監管部門貫徹落實黨中央、國務院決策部署，大力破除行政性壟斷，積極維護公平競爭市場秩序。但2024年案件公開數量大幅下降，原因可能如下：一、執法部門不再單純追求案件公開數量，而是更注重案件處理對市場競爭環境、經濟發展以及社會整體利益的綜合影響。對于一些可能引發市場較大波動或對特定行業發展有重要影響的案件，會謹慎選擇公開時機和方式，以實現最佳執法效果。二、宏觀經濟政策的調整使執法部門在行政反壟斷公開工作中需要綜合考慮更多因素。為了維護市場信心和經濟穩定，在特定時期可能會對一些案件的公開采取更為審慎的態度。三、反壟斷執法需要專業的人才和充足的資源。隨著案件數量的增加和復雜性的提高，執法部門面臨資源緊張的情況，導致在案件處理和信息公開上的效率受到影響。同時，新的執法要求和技術手段的應用也需要執法人員不斷學習和適應，這也在一定程度上影響案件公開的速度。
二、行政壟斷法律責任
在2024年度各地方市場監督管理局公布的6件行政壟斷案件中，所有案件均是由行政機關主動糾正。
隨著反壟斷法的宣傳和普及，行政機關對反壟斷法律法規的認識和理解不斷加深。在案件調查過程中，行政機關能夠意識到自身行為違反了相關法律規定，主動糾正以避免法律責任和不良后果。行政機關內部的監督機制和管理水平也不斷提升，對于自身存在的問題能夠及時發現和糾正。同時，上級行政機關也加強了對下級部門的指導和監督，促使其依法履行職責，避免出現行政壟斷行為，一旦發現問題，要求其迅速整改。
市場監管部門反壟斷執法力度的加大，對行政機關形成了一定的威懾力。行政機關面臨著被調查、被處罰以及公開曝光的壓力，為了維護自身形象和聲譽，選擇主動糾正違法行為，以爭取從輕處理或減輕負面影響。
第二節 反行政壟斷地域與行業
一、行政壟斷地域
將2024年度各地方市場監督管理局公布的6件行政壟斷案件按照違法機關所在地域進行劃分，浙江、安徽的案件數量并列排名第一，均為2件；其次是寧夏、廣西，案件數量均為1件。
圖17 2024年行政壟斷案件地域分布
2023年國家市場監督管理總局公布的38件行政壟斷案件按照違法機關所在地域進行劃分，浙江、江西、湖南和甘肅的案件數量并列排名第一，均為4件，共占42%；其次是遼寧，案件數量為3件，排名第二；排名第三的是貴州、廣西、廣東和安徽，案件數量均為2件；剩余案件中，11個地區的案件數量為1件。
浙江省連續兩年行政壟斷案件數量均排第一，主要因為浙江經濟發展活躍，市場主體眾多，各類經濟活動頻繁，行政機關參與經濟事務的程度相對較高，導致行政壟斷行為出現的概率增加。同時，浙江市場監管部門執法力度較大，積極落實國家反壟斷相關政策，深入推進專項行動，如開展全省域公平競爭政策先行先試改革，組織全省濫用行政權力排除、限制競爭行為交叉檢查等，使得行政壟斷案件被發現和查處的數量增多。
二、行政壟斷行業
在2024年度各地方市場監督管理局公布的6件行政壟斷案件中，共享單車、健康體檢案件數量排名第一，均為2件；園林綠化和學校校服的案件數量均為1件。這反映出在一些民生領域，行政機關對市場的過度干預仍然存在，需要進一步加強反壟斷執法力度，提高行政機關的法律意識和市場意識，維護公平競爭的市場秩序。
圖18 2024年行政壟斷案件行業分布
在2023年國家市場監督管理總局公布的38件行政壟斷案件中，共享單車案件數量也排名第一。共享單車領域行政壟斷案件連續兩年數量排名第一，主要有以下三方面原因：一、共享單車作為新興的出行方式，發展極為迅速，短時間內大量涌入市場 ，車輛亂停亂放、過度投放等問題突出，給城市管理帶來極大挑戰。為了迅速解決這些問題，部分地方行政機關傾向于采取簡單直接的手段，如通過招標、協議等方式限定運營企業數量和范圍，期望借此實現對共享單車的集中管理，把控車輛投放量與停放區域，維持城市秩序，卻忽視了這種行為對市場公平競爭原則的破壞。二、共享單車行業蘊含巨大的商業利益，包括車輛投放、運營收益、廣告收入等。部分地方行政機關受地方保護主義影響，為扶持本地企業，或出于增加本地稅收、就業崗位，促進地方經濟發展的考慮，利用行政權力對外地共享單車企業設置市場準入障礙，給予本地企業特殊政策，如優先獲取運營許可、財政補貼等，從而引發行政壟斷問題。三、法律意識薄弱與監管漏洞。一方面，一些行政機關工作人員對反壟斷法律法規的認識不足，缺乏對公平競爭市場環境重要性的深刻理解，沒有充分意識到其干預市場的行為已觸犯反壟斷相關法律。另一方面，共享單車行業具有運營范圍廣、流動性強的特點，監管難度較大。監管部門存在執法力量不足、信息獲取不及時等問題，難以及時發現和制止行政壟斷行為。此外，相關法律法規在實際執行中的細則不夠完善，也使得部分行政機關存在僥幸心理，導致共享單車領域行政壟斷案件頻發。
健康體檢領域的案件多涉及地方行政機關指定特定的體檢機構，限制其他具備資質的機構參與市場競爭。健康體檢市場需求大，行政機關可能出于對體檢質量的擔憂或與特定機構存在利益關聯等原因，實施了排除、限制競爭的行為。此外，信息不對稱也可能導致行政機關認為指定機構更可靠，而忽視了市場競爭機制對提高服務質量和效率的作用。
園林綠化案件涉及地方行政機關在工程建設等方面對本地企業的保護，限制外地企業參與競爭；學校校服案件表現為教育部門或學校限定校服采購企業或品牌，排除其他供應商。園林綠化領域的地方保護可能與當地經濟發展、就業等因素有關，行政機關希望通過扶持本地企業來促進地方經濟。學校校服領域則可能是由于相關部門對校服采購的規范管理不夠重視，存在利益輸送的潛在風險，或者是為了追求管理上的便利，而忽視了市場競爭對保障校服質量和價格合理性的重要性。
三、行政壟斷機關的層級
在2024年度各地方市場監督管理局公布的6件行政壟斷案件，以被糾正的行政機關的層級進行劃分，區/縣級行政壟斷案件共計5件，數量排名第一；市級行政壟斷案件1件。這說明市場監管部門需進一步加強對區縣級行政機關的監督和指導，加大反壟斷執法力度，通過培訓等方式提高區縣級行政機關工作人員的法律意識和政策水平，同時完善舉報和監督機制，鼓勵社會各界參與監督，及時發現和糾正行政壟斷行為。
區縣級行政機關在執行上級政策時，可能因對政策理解不到位、執行方式不當或出于地方局部利益考慮，在具體操作中出現濫用行政權力排除、限制競爭的行為。部分區縣級政府為促進本地經濟發展，會采取一些不合理的行政手段來保護本地企業，排斥外地企業進入本地市場，以增加本地稅收和就業，卻忽視了市場公平競爭原則。同時區縣級行政區域數量眾多，市場監管總局及省級監管部門對其監管存在一定難度，監管資源相對有限，難以及時全面覆蓋，使得一些區縣級行政壟斷行為易被忽視，從而有更多機會發生。
市級行政機關通常有更完善的政策制定機制和專業的政策研究人員，對國家法律法規和政策的理解更準確，能更好地把握政策執行尺度，減少因政策理解偏差導致的行政壟斷行為。同時，市級行政機關受上級監管更嚴格，內部監督機制也更完善，能及時發現和糾正不當行政行為。市級政府也更注重城市的整體形象和長遠發展，明白公平競爭的市場環境對吸引投資、促進創新和提升城市競爭力的重要性，所以會盡量避免出臺排除、限制競爭的政策措施，以免對城市發展造成負面影響。
第三節 行政壟斷行為類型
一、行政壟斷違法現狀
經統計，2024年度各地方市場監督管理局公布的6件行政壟斷案件中，包括限定交易4件、制定限制規定2件、限制經營者招投標1件、簽訂協議妨礙進入市場/不平等待遇1件（見圖18）。其中寧夏回族自治區市場監督管理廳糾正銀川市人力資源和社會保障局銀川市衛生健康委員會銀川市財政局濫用行政權力排除限制競爭案涉及限定交易、制定限制規定兩個行為類型；浙江省市場監管局糾正舟山市普陀區衛生健康局濫用行政權力排除、限制競爭案涉及限制經營者招投標、制定限制規定兩個行為類型。
圖19 2024年行政壟斷行為類型
二、行政壟斷違法類型
（一）限定交易
限定交易行為指行政機關和法律、法規授權的組織濫用行政權力，限定或變相限定單位、個人經營、購買、使用指定經營者提供的商品。在安徽省石臺縣與來安縣城市管理部門案件中，通過招標協議約定運營期限內不引進其他共享電動自行車運營企業；寧夏銀川多部門則發文指定唯一的干部職工健康體檢定點醫院。這些行為都直接限定了市場交易對象，排除潛在競爭者，使市場競爭機制無法正常發揮作用。
從市場角度看，這種行為破壞了公平競爭的市場秩序，其他有資質和能力的經營者被排除在外，資源無法得到優化配置。例如在共享電動自行車運營市場，限定一家企業運營，會導致缺乏競爭，企業改進服務和降低價格的動力不足。從消費者角度來說，消費者的自主選擇權被剝奪，只能接受指定經營者提供的商品或服務，且在缺乏競爭的情況下，商品或服務可能價格更高、質量更低，損害消費者權益。此外，長期來看，限定交易行為還會阻礙行業創新和經濟的健康發展。
法律層面《反壟斷法》明確禁止此類濫用行政權力限定交易的行為，為監管和處罰提供依據。監管部門應加強對行政機關行為的監督，及時發現和糾正限定交易行為，如上述四起案件中，各地市場監管部門就積極履行職責，糾正違法行為。同時，要提升行政機關工作人員的法律意識和市場觀念，使其認識到公平競爭的重要性，減少不合理的行政干預。還可建立公眾監督和舉報機制，鼓勵社會力量參與監督，共同維護公平競爭的市場環境。
表13 2024年限定交易行政壟斷案件
| 序號 |
案件名稱 |
行為類型 |
| 1 |
安徽省市場監管局糾正石臺縣城市管理行政執法局濫用行政權力排除、限制競爭行為 |
限定交易 |
| 2 |
安徽省市場監管局糾正來安縣城市管理局濫用行政權力排除、限制競爭行為 |
限定交易 |
| 3 |
寧夏回族自治區市場監督管理廳糾正銀川市人力資源和社會保障局銀川市衛生健康委員會銀川市財政局濫用行政權力排除限制競爭行為 |
限定交易、制定限制規定 |
| 4 |
廣西壯族自治區市場監督管理局糾正南寧市武鳴區教育局濫用行政權力排除、限制競爭行為 |
限定交易 |
（二） 制定限制規定
制定限制規定這種行政壟斷行為，是指行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，以辦法、決定、公告、通知、意見、會議紀要、函件等形式，制定、發布含有排除、限制競爭內容的規定。在浙江省市場監管局糾正的舟山市普陀區衛生健康局案件中，行政機關就是利用行政文件，限定了醫療服務相關市場的經營主體、范圍或條件等，使得符合資質的其他經營者難以進入市場參與公平競爭。
這種行為產生的原因，一方面是部分行政機關缺乏對公平競爭市場規則的正確認知，過于追求局部利益或管理的便利性，忽視了市場的公平競爭原則。另一方面，地方保護主義作祟，為保護本地企業、維持部門利益，通過制定限制規定阻礙外地企業進入或限制行業內競爭。
其危害是多方面的，從市場角度，破壞了公平競爭的市場環境，限制了資源的合理流動與有效配置，抑制了市場活力與創新動力；從消費者角度，減少了消費者的選擇，可能導致商品或服務的價格升高、質量下降，損害消費者權益；從長遠看，阻礙了經濟的健康可持續發展，破壞了市場經濟秩序，不利于全國統一大市場的建設。
《反壟斷法》明確禁止行政機關和相關組織濫用行政權力制定含有排除、限制競爭內容的規定。市場監管部門依據法律賦予的職責，對這類行為展開調查并提出處理建議，督促相關部門整改。為防范此類行為再次發生，除了加強執法力度外，還需提升行政機關工作人員的反壟斷意識與法律素養，完善公平競爭審查制度，在政策制定階段就對可能存在的排除、限制競爭內容進行審查，從源頭上杜絕這類行政壟斷行為。
表14 2024年制定限制規定行政壟斷案件
| 序號 |
案件名稱 |
行為類型 |
| 1 |
寧夏回族自治區市場監督管理廳糾正銀川市人力資源和社會保障局銀川市衛生健康委員會銀川市財政局濫用行政權力排除限制競爭行為 |
限定交易、制定限制規定 |
| 2 |
浙江省市場監管局糾正舟山市普陀區衛生健康局濫用行政權力排除、限制競爭行為 |
限制經營者招投標及其他、制定限制規定 |
（三） 協議壟斷
簽訂協議妨礙進入市場的行政壟斷行為，是指行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，濫用行政權力與特定經營者簽訂合作協議等，借此阻礙其他經營者進入相關市場，限制市場競爭。在浙江省市場監管局糾正的案件中，寧波市鎮海區住房和建設交通局于2021年7月21日與當地某國有企業簽訂《戰略合作框架協議》，約定將其及局屬單位牽頭實施項目中的綠化遷移工程，全權委托給該公司管理的園林綠化養護中心施工，合作期三年。這一協議直接排除了其他具備綠化遷移工程施工資質和能力的經營者參與競爭的機會，使市場被限定在指定經營者范圍內。
從市場層面看，此類行為破壞了公平競爭的市場秩序，違背了市場經濟自由競爭的原則。其他潛在競爭者被排斥在外，無法通過公平競爭展示自身優勢，導致市場缺乏活力，資源不能得到有效配置。就像鎮海區的綠化遷移工程市場，原本可能有眾多優秀企業能提供更優質、價格更合理的服務，但因這份協議，市場失去了良性競爭的機會，阻礙了行業的健康發展。從消費者角度來說，消費者失去了選擇的多樣性，無法享受因競爭帶來的價格優惠和服務提升。而且，缺乏競爭可能導致指定經營者降低服務標準，損害消費者權益。
產生簽訂協議妨礙市場進入這類行政壟斷行為的原因，一方面是行政機關對自身職能認識不清，過度干預市場，試圖通過行政手段主導資源分配；另一方面，存在地方保護主義或部門利益考量，希望扶持本地企業或與自身關聯的企業。為防范此類行為，需加強對行政機關的法律約束和監管，嚴格落實公平競爭審查制度，確保行政行為不會對市場競爭造成破壞。同時，要提高行政機關工作人員的反壟斷意識和法律素養，使其明白公平競爭對市場和經濟發展的重要性，避免隨意簽訂排除、限制競爭的協議。一旦發現此類行為，應嚴格依法處理，形成有力震懾。
表15 2024年協議壟斷行政壟斷案件
| 序號 |
案件名稱 |
行為類型 |
| 1 |
浙江省市場監管局糾正寧波市鎮海區住房和建設交通局濫用行政權力排除、限制競爭行為 |
簽訂協議妨礙進入市場/不平等待遇 |
（四） 限制經營者招投標
限制經營者招投標的行政壟斷行為，是指行政機關或具有管理公共事務職能的組織，濫用行政權力，通過設置不合理條件、差別對待等方式，阻礙部分經營者參與招投標活動。在浙江省市場監管局糾正舟山市普陀區衛生健康局一案中，2022-2023年間，該局牽頭印發系列通知，規定只有具備能支持體檢數據傳輸或錄入的衛生專網專線，甚至后期加碼到須具備相關系統設施設備的民營醫療機構，才有資格申報城鄉居民基本醫療保險參保居民免費健康體檢機構。這使得不具備這些條件的民營醫療機構被拒之門外，嚴重干擾了正常的招投標秩序。
從市場競爭角度看，這種行為嚴重破壞了公平競爭的原則。招投標本應是各經營者憑借自身實力、服務質量和價格優勢進行公平角逐的平臺，可普陀區衛生健康局的做法，讓招投標失去了公平性，真正有能力、有潛力的醫療機構因不滿足不合理條件而被排除，導致市場競爭機制無法正常發揮作用，阻礙了行業的健康發展。從資源配置角度來說，限制競爭使得優質的醫療資源無法通過公平競爭得到有效配置，那些符合條件卻可能并非最優的醫療機構中標，無法為居民提供性價比最高的健康體檢服務，損害了社會整體福利。
依據《中華人民共和國反壟斷法》第四十二條，行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，以設定歧視性資質要求、評審標準或者不依法發布信息等方式，排斥或者限制經營者參加招標投標以及其他經營活動。舟山市普陀區衛生健康局在無法律法規和國家政策依據的情況下，制發帶有歧視性條件的文件，明顯違反該條款，屬于濫用行政權力排除、限制競爭行為。法律的存在就是為了維護公平競爭的市場秩序，此類行為必須得到糾正和制裁，以保障市場的健康運行和各方合法權益。
表16 2024年限制經營者招投標及其他行政壟斷案件
| 序號 |
案件名稱 |
行為類型 |
| 1 |
浙江省市場監管局糾正舟山市普陀區衛生健康局濫用行政權力排除、限制競爭行為 |
限制經營者招投標及其他、制定限制規定 |
編寫：上海律協反壟斷與反不正當競爭專業委員會（第十二屆）
執筆人：林文、黃凱、陳云開、潘志成、陸如一、祁達、顧正平、柴志峰、陳凱、池名、陳奇新、陳申軍、程遠、陳元熹、陳智、池振華、曾昭旺、竇步宇、單月、房星光、馮昕晴、郭蔚、賈維恒、勞嘉馨、陸利鋒、李茂、李明、莫英、馬云濤、沈澄、王晶、王任佳、王志臻、徐明妍、徐旭、于承偉、姚華、楊莉、尹臘梅、楊如意、張程博、朱德寶、鄒季強、張磊、張麗群、張榕強、張士海、張禕辰、左由章、任炳吉等50名委員；干事陳懿、耿婷、黃克、劉宣滟、裘一凡等5人。
審核：林文（廣東華商（上海）律師事務所）