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前 言
繼美國貿(mào)易代表辦公室（以下簡稱USTR）于2024年4月17日啟動對華海事、物流和造船業(yè)尋求支配地位的行為、政策和做法的301調(diào)查以來，相關(guān)動向持續(xù)引發(fā)全球關(guān)注。USTR于2025年1月16日發(fā)布“301調(diào)查報告”，無理指控“中國利用不公平的政策和做法來主導(dǎo)全球海事、物流和造船行業(yè)，并且給美國商業(yè)造成負擔(dān)或者限制”（參見2025年2月刊《國際法訊》）專題文章《山雨欲來風(fēng)滿樓—美國對華海事、物流和造船業(yè)301調(diào)查報告深度解讀與應(yīng)對分析》）。隨后在2025年2月22日，USTR宣布將就其對中國海事、物流、造船等領(lǐng)域采取的限制措施征求公眾意見。這意味著經(jīng)歷了啟動301調(diào)查→發(fā)布調(diào)查結(jié)論→發(fā)布擬議限制措施等程序后，美國對華海事、物流和造船業(yè)的限制措施即將進入實質(zhì)性實施階段。
此外，有消息顯示，美國政府正在準備出臺一項旨在振興美國造船業(yè)的行政命令（Executive Order）—《讓造船業(yè)再次偉大》。根據(jù)包括多方已披露的行政命令草案內(nèi)容，除包括USTR已發(fā)布的擬議限制措施外，美國還將針對中國海事、物流和造船行業(yè)新增多項針對性的限制措施（以上統(tǒng)稱為“擬議限制措施”）。這些措施一旦落地，勢必將對全球航運業(yè)和供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性產(chǎn)生巨大影響。
本文將從政策解讀、法律爭議及實務(wù)影響三個維度展開分析，并為相關(guān)企業(yè)提供合同風(fēng)險應(yīng)對策略。
一、 擬議限制措施核心內(nèi)容解讀
（一）USTR擬議限制措施主要內(nèi)容
1、實行差異化的港口費用機制
l 針對中國海運經(jīng)營者：
中國海運經(jīng)營者的船舶每次進入美國港口，最高收取100萬美元或按照每凈噸收取1,000美元的費用。
l 針對使用中國建造船舶的經(jīng)營者：
當(dāng)中國建造的船舶進入美國港口時，該船舶的經(jīng)營者需按以下標準繳納費用：
（1） 最高收取150萬美元；或
（2） 根據(jù)船隊中中國建造船舶的占比分級收費：
- 中國建造船舶占比≥50%：每船次最高100萬美元；
- 中國建造船舶占比25%-50%：每船次最高75萬美元；
- 中國建造船舶占比0%-25%：每船次最高50萬美元。或
（3）附加懲罰條款：若經(jīng)營者船隊中中國建造船舶占比≥25%，每艘船舶每次進港額外收取最高100萬美元。
l 針對訂購中國船廠建造船舶的經(jīng)營者：
- 若未來24個月內(nèi)訂購中國船廠建造船舶占比≥50%，每船次最高收取100萬美元；
- 占比25%-50%：每船次最高75萬美元；
- 占比0%-25%：每船次最高50萬美元。
l 費用減免：若經(jīng)營者使用美國建造船舶運輸，每船次可退還最高100萬美元費用。
2、在美國貨物出口中逐步推進美國船旗優(yōu)先政策
l 分階段實施限制：
- 生效日：至少1%的美國出口貨物需由美國公司運營的美國旗船運輸；
- 2年后：比例提升至3%；
- 3年后：提升至5%（其中3%必須為美國建造的船只）；
- 7年后：提升至15%（其中5%必須為美國建造的船只）。
l 例外條件：若經(jīng)營者承諾每年20%的貨物通過美國旗船運輸，可臨時使用非美國建造船只。
3、數(shù)字平臺限制與航運數(shù)據(jù)管控
l 建議美國各主管機構(gòu)調(diào)查中國航運公司反市場競爭行為；
l 禁止美國港口使用LOGINK軟件，限制其獲取美國航運數(shù)據(jù)。
4、國際聯(lián)盟施壓策略
l 與盟友協(xié)調(diào)行動，共同抵制所謂中國在海事、物流、造船業(yè)的非市場競爭行為；
l 推動減少對華依賴，增強供應(yīng)鏈韌性。
（二） 《讓造船業(yè)再次偉大》行政命令草案要點
1、強化美國造船工業(yè)基礎(chǔ)與投資
l 利用《國防生產(chǎn)法》第三章賦予的權(quán)限，加大投資并發(fā)展美國在商業(yè)和國防方面的造船能力、港口基礎(chǔ)設(shè)施及勞動力發(fā)展。
l 設(shè)立“海洋安全信托基金”，通過分撥關(guān)稅或稅收收入資助美國國內(nèi)造船項目。
l 設(shè)置“造船金融激勵計劃”，通過撥款、貸款支持美國船廠建設(shè)（2025-2034年）。
2、針對中國在海事、物流和造船業(yè)的“非市場競爭”行為
l 對停靠美國港口的中國船只征收噸位費；
l 對中國原產(chǎn)港口設(shè)備加征關(guān)稅。
l 強制征收港口維護稅（HMT），對從加拿大/墨西哥陸路入境的外國貨物加收10%服務(wù)費。
l 啟動《1962年貿(mào)易擴展法》第232條調(diào)查，評估中國海事“非市場競爭”行為對美國國家安全的影響。
3、加大對航運勞動力與教育的投資
l 增加對美國海員培訓(xùn)力度，建立商船學(xué)院，提供海洋獎學(xué)金，優(yōu)化認證流程。
l 優(yōu)先分配教育撥款至美國造船相關(guān)專業(yè)，吸引盟國專家赴美交流。
4、部署廣泛的戰(zhàn)略布局與注重政府效率提升
l 建立“海洋繁榮區(qū)”，借鑒機遇區(qū)模式，提供稅收和監(jiān)管激勵。
l 改革政府采購流程，簡化合同審批，采用模板化設(shè)計和同意商業(yè)標準以降低成本。
l 各政府主要部門聯(lián)合對造船業(yè)進行審查，向總統(tǒng)提交報告及建議，以增加美國造船業(yè)的商業(yè)競爭性，減少成本超支和生產(chǎn)中的延誤。
5、國際合作與安全
l 與盟友協(xié)調(diào)貿(mào)易政策，共同抵制中國非市場行為。
l 制定北極航道安全戰(zhàn)略，確保美國在北極的領(lǐng)導(dǎo)地位。
l 投資海外關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，保障供應(yīng)鏈安全。
6、打造符合美國戰(zhàn)略的商船船隊
l 提議建立“由美國建造并懸掛國旗”的符合美國戰(zhàn)略的商船船隊，用于保障國家商業(yè)利益和服務(wù)國家安全。
值得一提的是，上述各項措施均由美國國防部、商務(wù)部、交通部、國土安全部等多部門協(xié)調(diào)進行執(zhí)行，并要求各負責(zé)部門在行政令簽發(fā)之后60至180天內(nèi)即提交相關(guān)行動計劃或報告。
二、擬議限制措施存在的合法性問題
無論是從國際法層面還是美國國內(nèi)法層面分析，擬議限制措施均存在重大的合法性問題，這使得其在正式實施前就面臨著正當(dāng)性的質(zhì)疑。
（一）國際法層面
1． 擬議限制措施違反了WTO規(guī)則
擬議措施對中國海運經(jīng)營人或擁有、運營中國制造船舶的經(jīng)營人實施明顯的歧視性待遇。這直接違反了1994年《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》第一條所規(guī)定的最惠國待遇原則。同時美國在未訴諸世貿(mào)組織爭端解決機制的情況下采取的單邊措施也嚴重違反了《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》所確立的WTO主導(dǎo)下的爭端解決國際義務(wù)。
2． 擬議限制措施違反了《中美海運協(xié)定》
中美兩國于2003年簽訂的《中美海運協(xié)定》明確兩國在海運領(lǐng)域的平等互利的基本原則，其中第6條明確中美兩國的船只在對方國家的港口停靠時，應(yīng)在港口準入、服務(wù)和收費方面獲得公平和非歧視的待遇。
擬議限制措施嚴重違反了美國在《中美海運協(xié)定》下的條約義務(wù)，將對協(xié)定效力和中美兩國海運方面的合作造成重大不利影響。
（二）國內(nèi)法層面
擬議措施也嚴重違反了美國國內(nèi)法。具體而言，這些建議超越了USTR的法定權(quán)限，侵犯了美國聯(lián)邦海事委員會（FMC）的專屬管轄權(quán)，也與美國現(xiàn)行國內(nèi)法律存在沖突。
針對擬議限制措施中的征收港口費，美國《1984年航運法》已經(jīng)賦予了FMC采取類似措施的職權(quán)。如根據(jù)《1984年航運法》第9章（《美國法典》第46卷第40701-40706條），若外國政府直接或間接控制的遠洋公共承運人從事掠奪性定價等不公平行為，FMC可對其實施制裁，包括限制其在美國航線運營或停靠美國港口，或處以每港口停靠最高100萬美元的罰款，或“采取委員會認為必要且適當(dāng)?shù)娜魏纹渌袆樱哉{(diào)整或應(yīng)對任何對美國對外貿(mào)易航運不利的狀況”。
此外，《美國法典》第46卷第42101-42109條授權(quán)FMC，若發(fā)現(xiàn)承運人存在類似USTR擬議限制措施所述的限制性行為，可禁止其在美國開展業(yè)務(wù)、停靠美國港口，或處以每港口停靠最高100萬美元罰款。根據(jù)《美國法典》第46卷第42301-42307條，若FMC認定外國政府的法律、政策或外國承運人的行為對美國航運業(yè)造成不利影響（例如損害美國承運人在國際航運中的運營），FMC有權(quán)禁止相關(guān)承運人停靠美國港口或處以罰款。
因此USTR針對征收港口費的擬議措施實際上已超出其職權(quán)范圍，侵犯了本屬于FMC的職權(quán)，也與美國現(xiàn)行的法律規(guī)定相沖突。
三、擬議限制措施的可執(zhí)行性問題
即使不考慮合法性問題，擬議限制措施（尤其是USTR的擬議限制措施）在許多內(nèi)容上均存在措辭模糊不清，缺乏實施細則或定義，造成行業(yè)主體難以準確理解和評估對其的潛在影響。
（一）缺乏對“中國海運經(jīng)營者”的明確定義
我們注意到，USTR對在擬議限制措施中通篇使用的“中國海運經(jīng)營者”并沒有給出明確的定義，而在美國法律中也并沒有船舶經(jīng)營者的明確定義，這將造成對擬議措施適用范圍的爭議。我們注意到《中美海運協(xié)定》第一條第（二）款對于“經(jīng)營”作出了定義，意為擁有、經(jīng)營、光租、期租或租艙。因此，目前階段可以合理推斷擬議限制措施中的“中國海運經(jīng)營者”這一概念的范圍可能至少應(yīng)當(dāng)包括中國船東、船舶經(jīng)營人、光租人、期租人和艙位承租人。
但在復(fù)雜的國際海運交易中，對于控制的認定經(jīng)常是一個棘手的問題。例如，若一艘由美國公司擁有或運營、但懸掛香港船旗的船舶，或在第三國由具有中資背景的船廠建造的船舶，是否會被納入擬議的收費范圍？抑或注冊地在香港的附屬公司能否被歸類為中資企業(yè)仍存爭議。或者擬議措施是否適用在非中國船廠建造且由非中國實體控制但由中國融資租賃公司提供融資的情況。這些問題均有待于進一步的澄清。
（二）費用機制缺陷
擬議現(xiàn)在措施在費用機制方面存在缺陷，將會在實際執(zhí)行中產(chǎn)生爭議。例如一艘同時由中國建造并由中國企業(yè)運營的船舶是否會因每次在美國港口停靠而被雙重收費。擬議限制措施也未明確中國制造的集裝箱船在執(zhí)行定期班輪航次時僅需就掛靠的第一個美國港口收費或需要在每一個掛靠的美國港口收費。USTR也未解決美國實體擁有或運營中國建造的美國國旗船舶所導(dǎo)致的意外后果問題。此外，盡管擬議限制措施規(guī)定了最高費用，但未說明如何根據(jù)船舶類型、貨物種類、貿(mào)易量等因素確定實際費用，缺少具體的執(zhí)行標準。
四、從相關(guān)商事合同角度應(yīng)關(guān)注的問題
盡管美國對華海事、物流和造船業(yè)擬議限制措施建立在完全錯誤、缺乏可信性的301調(diào)查結(jié)論之上，無論在國際法還是美國國內(nèi)法層面均缺乏合法性基礎(chǔ)，擬議限制措施自身在具體的執(zhí)行層面也存在概念模糊、標準不清等嚴重問題，并且目前仍在公眾評議階段，但從已披露的特朗普政府行政令草案內(nèi)容來看，我們預(yù)估其最終落地執(zhí)行似乎已只是時間問題，不可避免。
無論如何，擬議限制措施產(chǎn)生的不確定性可能對相關(guān)商事合同產(chǎn)生重大影響。因此，除了在國家層面所采取的應(yīng)對與反制措施，從商事合同的角度，我們強烈建議相關(guān)航運市場主體應(yīng)全面審查其現(xiàn)有和擬簽訂的合同，基于合同語言、適用法律和慣例、締約背景、業(yè)務(wù)類型等因素綜合判斷并考慮擬議限制措施可能對其產(chǎn)生的影響，以及是否有任何適用的救濟。對此，我們建議應(yīng)重點關(guān)注以下問題：
1、 對于港口費用的負擔(dān)主體（特別是在租船合同中），考慮有無任何可能適用的例外或限制。尤其是該種特殊的加征港口費用究竟應(yīng)被認定為是一種施加于中國建造船舶之上的“關(guān)稅”，抑或是應(yīng)該被認定為因為船東履行期租承租人航行指令而掛靠美國港口而產(chǎn)生的相關(guān)“港口費用”？以上種種，我們預(yù)計在實踐中將會引發(fā)一系列的潛在爭議；
2、 審查合同是否包括可能適用的相關(guān)關(guān)稅或制裁/進出口管制特別約定條款；
3、 根據(jù)合同適用的法律判斷擬議限制措施是否構(gòu)成不可抗力或情勢變更，以致可以適用特定的權(quán)利，如暫停履行、替代船舶或終止合同等；
4、 在擬簽訂的合同中爭取有利的條款。