網上投稿
前 言
繼美國貿易代表辦公室（以下簡稱USTR）于2024年4月17日啟動對華海事、物流和造船業尋求支配地位的行為、政策和做法的301調查以來，相關動向持續引發全球關注。USTR于2025年1月16日發布“301調查報告”，無理指控“中國利用不公平的政策和做法來主導全球海事、物流和造船行業，并且給美國商業造成負擔或者限制”（參見2025年2月刊《國際法訊》）專題文章《山雨欲來風滿樓—美國對華海事、物流和造船業301調查報告深度解讀與應對分析》）。隨后在2025年2月22日，USTR宣布將就其對中國海事、物流、造船等領域采取的限制措施征求公眾意見。這意味著經歷了啟動301調查→發布調查結論→發布擬議限制措施等程序后，美國對華海事、物流和造船業的限制措施即將進入實質性實施階段。
此外，有消息顯示，美國政府正在準備出臺一項旨在振興美國造船業的行政命令（Executive Order）—《讓造船業再次偉大》。根據包括多方已披露的行政命令草案內容，除包括USTR已發布的擬議限制措施外，美國還將針對中國海事、物流和造船行業新增多項針對性的限制措施（以上統稱為“擬議限制措施”）。這些措施一旦落地，勢必將對全球航運業和供應鏈的穩定性產生巨大影響。
本文將從政策解讀、法律爭議及實務影響三個維度展開分析，并為相關企業提供合同風險應對策略。
一、 擬議限制措施核心內容解讀
（一）USTR擬議限制措施主要內容
1、實行差異化的港口費用機制
l 針對中國海運經營者：
中國海運經營者的船舶每次進入美國港口，最高收取100萬美元或按照每凈噸收取1,000美元的費用。
l 針對使用中國建造船舶的經營者：
當中國建造的船舶進入美國港口時，該船舶的經營者需按以下標準繳納費用：
（1） 最高收取150萬美元；或
（2） 根據船隊中中國建造船舶的占比分級收費：
- 中國建造船舶占比≥50%：每船次最高100萬美元；
- 中國建造船舶占比25%-50%：每船次最高75萬美元；
- 中國建造船舶占比0%-25%：每船次最高50萬美元。或
（3）附加懲罰條款：若經營者船隊中中國建造船舶占比≥25%，每艘船舶每次進港額外收取最高100萬美元。
l 針對訂購中國船廠建造船舶的經營者：
- 若未來24個月內訂購中國船廠建造船舶占比≥50%，每船次最高收取100萬美元；
- 占比25%-50%：每船次最高75萬美元；
- 占比0%-25%：每船次最高50萬美元。
l 費用減免：若經營者使用美國建造船舶運輸，每船次可退還最高100萬美元費用。
2、在美國貨物出口中逐步推進美國船旗優先政策
l 分階段實施限制：
- 生效日：至少1%的美國出口貨物需由美國公司運營的美國旗船運輸；
- 2年后：比例提升至3%；
- 3年后：提升至5%（其中3%必須為美國建造的船只）；
- 7年后：提升至15%（其中5%必須為美國建造的船只）。
l 例外條件：若經營者承諾每年20%的貨物通過美國旗船運輸，可臨時使用非美國建造船只。
3、數字平臺限制與航運數據管控
l 建議美國各主管機構調查中國航運公司反市場競爭行為；
l 禁止美國港口使用LOGINK軟件，限制其獲取美國航運數據。
4、國際聯盟施壓策略
l 與盟友協調行動，共同抵制所謂中國在海事、物流、造船業的非市場競爭行為；
l 推動減少對華依賴，增強供應鏈韌性。
（二） 《讓造船業再次偉大》行政命令草案要點
1、強化美國造船工業基礎與投資
l 利用《國防生產法》第三章賦予的權限，加大投資并發展美國在商業和國防方面的造船能力、港口基礎設施及勞動力發展。
l 設立“海洋安全信托基金”，通過分撥關稅或稅收收入資助美國國內造船項目。
l 設置“造船金融激勵計劃”，通過撥款、貸款支持美國船廠建設（2025-2034年）。
2、針對中國在海事、物流和造船業的“非市場競爭”行為
l 對停靠美國港口的中國船只征收噸位費；
l 對中國原產港口設備加征關稅。
l 強制征收港口維護稅（HMT），對從加拿大/墨西哥陸路入境的外國貨物加收10%服務費。
l 啟動《1962年貿易擴展法》第232條調查，評估中國海事“非市場競爭”行為對美國國家安全的影響。
3、加大對航運勞動力與教育的投資
l 增加對美國海員培訓力度，建立商船學院，提供海洋獎學金，優化認證流程。
l 優先分配教育撥款至美國造船相關專業，吸引盟國專家赴美交流。
4、部署廣泛的戰略布局與注重政府效率提升
l 建立“海洋繁榮區”，借鑒機遇區模式，提供稅收和監管激勵。
l 改革政府采購流程，簡化合同審批，采用模板化設計和同意商業標準以降低成本。
l 各政府主要部門聯合對造船業進行審查，向總統提交報告及建議，以增加美國造船業的商業競爭性，減少成本超支和生產中的延誤。
5、國際合作與安全
l 與盟友協調貿易政策，共同抵制中國非市場行為。
l 制定北極航道安全戰略，確保美國在北極的領導地位。
l 投資海外關鍵基礎設施，保障供應鏈安全。
6、打造符合美國戰略的商船船隊
l 提議建立“由美國建造并懸掛國旗”的符合美國戰略的商船船隊，用于保障國家商業利益和服務國家安全。
值得一提的是，上述各項措施均由美國國防部、商務部、交通部、國土安全部等多部門協調進行執行，并要求各負責部門在行政令簽發之后60至180天內即提交相關行動計劃或報告。
二、擬議限制措施存在的合法性問題
無論是從國際法層面還是美國國內法層面分析，擬議限制措施均存在重大的合法性問題，這使得其在正式實施前就面臨著正當性的質疑。
（一）國際法層面
1． 擬議限制措施違反了WTO規則
擬議措施對中國海運經營人或擁有、運營中國制造船舶的經營人實施明顯的歧視性待遇。這直接違反了1994年《關稅和貿易總協定》第一條所規定的最惠國待遇原則。同時美國在未訴諸世貿組織爭端解決機制的情況下采取的單邊措施也嚴重違反了《關于爭端解決規則與程序的諒解》所確立的WTO主導下的爭端解決國際義務。
2． 擬議限制措施違反了《中美海運協定》
中美兩國于2003年簽訂的《中美海運協定》明確兩國在海運領域的平等互利的基本原則，其中第6條明確中美兩國的船只在對方國家的港口停靠時，應在港口準入、服務和收費方面獲得公平和非歧視的待遇。
擬議限制措施嚴重違反了美國在《中美海運協定》下的條約義務，將對協定效力和中美兩國海運方面的合作造成重大不利影響。
（二）國內法層面
擬議措施也嚴重違反了美國國內法。具體而言，這些建議超越了USTR的法定權限，侵犯了美國聯邦海事委員會（FMC）的專屬管轄權，也與美國現行國內法律存在沖突。
針對擬議限制措施中的征收港口費，美國《1984年航運法》已經賦予了FMC采取類似措施的職權。如根據《1984年航運法》第9章（《美國法典》第46卷第40701-40706條），若外國政府直接或間接控制的遠洋公共承運人從事掠奪性定價等不公平行為，FMC可對其實施制裁，包括限制其在美國航線運營或停靠美國港口，或處以每港口停靠最高100萬美元的罰款，或“采取委員會認為必要且適當的任何其他行動，以調整或應對任何對美國對外貿易航運不利的狀況”。
此外，《美國法典》第46卷第42101-42109條授權FMC，若發現承運人存在類似USTR擬議限制措施所述的限制性行為，可禁止其在美國開展業務、停靠美國港口，或處以每港口停靠最高100萬美元罰款。根據《美國法典》第46卷第42301-42307條，若FMC認定外國政府的法律、政策或外國承運人的行為對美國航運業造成不利影響（例如損害美國承運人在國際航運中的運營），FMC有權禁止相關承運人停靠美國港口或處以罰款。
因此USTR針對征收港口費的擬議措施實際上已超出其職權范圍，侵犯了本屬于FMC的職權，也與美國現行的法律規定相沖突。
三、擬議限制措施的可執行性問題
即使不考慮合法性問題，擬議限制措施（尤其是USTR的擬議限制措施）在許多內容上均存在措辭模糊不清，缺乏實施細則或定義，造成行業主體難以準確理解和評估對其的潛在影響。
（一）缺乏對“中國海運經營者”的明確定義
我們注意到，USTR對在擬議限制措施中通篇使用的“中國海運經營者”并沒有給出明確的定義，而在美國法律中也并沒有船舶經營者的明確定義，這將造成對擬議措施適用范圍的爭議。我們注意到《中美海運協定》第一條第（二）款對于“經營”作出了定義，意為擁有、經營、光租、期租或租艙。因此，目前階段可以合理推斷擬議限制措施中的“中國海運經營者”這一概念的范圍可能至少應當包括中國船東、船舶經營人、光租人、期租人和艙位承租人。
但在復雜的國際海運交易中，對于控制的認定經常是一個棘手的問題。例如，若一艘由美國公司擁有或運營、但懸掛香港船旗的船舶，或在第三國由具有中資背景的船廠建造的船舶，是否會被納入擬議的收費范圍？抑或注冊地在香港的附屬公司能否被歸類為中資企業仍存爭議。或者擬議措施是否適用在非中國船廠建造且由非中國實體控制但由中國融資租賃公司提供融資的情況。這些問題均有待于進一步的澄清。
（二）費用機制缺陷
擬議現在措施在費用機制方面存在缺陷，將會在實際執行中產生爭議。例如一艘同時由中國建造并由中國企業運營的船舶是否會因每次在美國港口停靠而被雙重收費。擬議限制措施也未明確中國制造的集裝箱船在執行定期班輪航次時僅需就掛靠的第一個美國港口收費或需要在每一個掛靠的美國港口收費。USTR也未解決美國實體擁有或運營中國建造的美國國旗船舶所導致的意外后果問題。此外，盡管擬議限制措施規定了最高費用，但未說明如何根據船舶類型、貨物種類、貿易量等因素確定實際費用，缺少具體的執行標準。
四、從相關商事合同角度應關注的問題
盡管美國對華海事、物流和造船業擬議限制措施建立在完全錯誤、缺乏可信性的301調查結論之上，無論在國際法還是美國國內法層面均缺乏合法性基礎，擬議限制措施自身在具體的執行層面也存在概念模糊、標準不清等嚴重問題，并且目前仍在公眾評議階段，但從已披露的特朗普政府行政令草案內容來看，我們預估其最終落地執行似乎已只是時間問題，不可避免。
無論如何，擬議限制措施產生的不確定性可能對相關商事合同產生重大影響。因此，除了在國家層面所采取的應對與反制措施，從商事合同的角度，我們強烈建議相關航運市場主體應全面審查其現有和擬簽訂的合同，基于合同語言、適用法律和慣例、締約背景、業務類型等因素綜合判斷并考慮擬議限制措施可能對其產生的影響，以及是否有任何適用的救濟。對此，我們建議應重點關注以下問題：
1、 對于港口費用的負擔主體（特別是在租船合同中），考慮有無任何可能適用的例外或限制。尤其是該種特殊的加征港口費用究竟應被認定為是一種施加于中國建造船舶之上的“關稅”，抑或是應該被認定為因為船東履行期租承租人航行指令而掛靠美國港口而產生的相關“港口費用”？以上種種，我們預計在實踐中將會引發一系列的潛在爭議；
2、 審查合同是否包括可能適用的相關關稅或制裁/進出口管制特別約定條款；
3、 根據合同適用的法律判斷擬議限制措施是否構成不可抗力或情勢變更，以致可以適用特定的權利，如暫停履行、替代船舶或終止合同等；
4、 在擬簽訂的合同中爭取有利的條款。